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Reforma Tributaria: ¿acción fiscal para redistribuir ingresos?

por 9 abril 2014

El pasado lunes 31 de marzo el Gobierno dio a conocer el proyecto de reforma tributaria que busca aumentar la recaudación en 8.200 millones de dólares anuales en régimen (eso será entre 2017 y 2018), lo que equivale a 3 puntos porcentuales del Producto Interno Bruto. El texto completo de 175 páginas da cuenta de más de 30 cambios y otras innovaciones. Entre los más relevantes destacan: fin al FUT y una nueva filosofía tributaria. Entre las omisiones claves: no hay mención al sistema integrado de impuestos a la renta, tampoco al royalty minero.

La reforma plantea un cambio en la filosofía tributaria

Esta la primera vez en los últimos 40 años que los impuestos son explícitamente sindicados como una herramienta o vehículo necesario para redistribuir ingresos (objetivo número 2 de la reforma). Esta hebra teórica, muy reconocida a nivel comparado (Atkinson, Piketty y Sáez, 2011; Dahlby y Ferede, 2013), es la que subyace a la mayoría de los esquemas tributarios europeos, donde la acción fiscal es el instrumento para que las sociedades reduzcan sus desigualdades. Cuando estos países tenían un PIB per cápita de US$15.000, sus resultados eran los siguientes: Dinamarca disminuía la desigualdad en un 51%, Suecia en 39%, Austria y Holanda en 37%, Alemania en un 30% (Solt, 2009). En Chile, la filosofía tributaria con que se conciben los fundamentos del ordenamiento actual es que los impuestos son un robo por parte del Estado hacia las empresas y los más ricos (Saffie, 2012). A diferencia de los esquemas tributarios europeos, en el chileno la desigualdad se mantiene después de impuestos e incluso, según lo que indican algunos estudios, empeora (Catallops, Jorrat y Scherman, 2007).

En esas coordenadas convendría partir valorando el cambio de filosofía, ya que desde aquí en adelante evaluar la acción fiscal debiese ser un ejercicio de exigibilidad permanente: cada vez que aparezcan las cifras de desigualdad de ingresos habrá que explorar lo que sucede “antes” y “después” de los impuestos. Si la desigualdad de ingresos no baja, entonces habrá que seguir promoviendo ajustes, ya que la filosofía cambió y el sistema no estaría cumpliendo con su objetivo. En la misma senda, sería interesante fijar metas: reducción de un 30%, 40% o 50% de la desigualdad en 3, 5, 7, 10 años.

Otro aspecto positivo, es la desactivación del llamado Fondo de Utilidades Tributarias (FUT). Este dispositivo ha permitido que en 30 años casi US$270.000 millones no tributasen, arguyendo como razón el no retiro de ese dinero por parte de sus propietarios. El FUT opera como un mecanismo contable que permite a los dueños de las empresas no pagar impuestos por las ganancias del capital que no se retiran de las empresas. La justificación del momento fue el “estimulo a la re-inversión”. Ese mecanismo, único en el mundo y jamás imitado (en casi 30 años), constituye también una fuente importante de elusión fiscal. A partir del 2018 los empresarios tendrán que pagar impuestos cuando existan ganancias, independiente de si las retira o no; se cambia, por lo tanto, la base de tributación de utilidades retiradas a utilidades “devengadas”.

La reforma es un cambio importante, pero…

En materia de impuestos a las empresas, el proyecto de reforma tributaria plantea subir la tasa, desde el actual 20% a un 25% en 2017 (21% el 2014; 22,5% el 2015; 24% el 2016, y 25% a partir del 2017). Con todo, Chile sigue siendo uno de los países con menor carga tributaria para las empresas. De acuerdo al informe del BID (2013) “Recaudar no basta: los Impuestos como Instrumento de Desarrollo“, nuestro vecindario al día de hoy exhibe las siguientes tasas de impuestos a las ganancias empresariales: Perú 30%, Colombia 33%, Brasil 34% y Argentina 35%.

En este mismo plano, el proyecto de reforma tributaria no innova en el llamado sistema de integración de impuestos decretado por Pinochet y actualmente operativo, no abriendo espacio para la discusión del rol que tienen en el país los impuestos corporativos o a las empresas.

El sistema integrado de impuestos a la renta provoca que el impuesto que pagan las empresas (hoy 20%, en 2017 un 25%) no sea de beneficio fiscal, y por lo tanto, el Estado no tiene propiedad sobre dicha recaudación. Puesto de otro modo, el impuesto de primera categoría (el de las empresas) es un mero adelanto, un prepago, al impuesto que deben pagar los dueños de la empresa (Artículo 20° de la Ley de la Renta). Por lo tanto, al final del ejercicio tributario las empresas no pagan impuestos (lo que pagan no es de beneficio fiscal, si no de exclusivo beneficio para pre-pagar el impuesto de los dueños de la empresa). Chile tiene técnicamente lo que se conoce como un sistema completamente integrado de impuestos (full integration system) donde las empresas no pagan impuestos (esta, ciertamente, no es la percepción popular que tienen los chilenos respecto a la contribución que hacen las ciento de miles de empresas en Chile a las arcas fiscales). Finalmente, cabe señalar que la práctica de la integración total de tributos, tiene poca penetración en experiencias comparadas; en los países OECD, sólo Chile y México la utilizan (OECD, 2012; Saffie, 2012; Fernández, 2013).

La reforma tributaria tampoco innova respecto al tratamiento impositivo a las explotaciones mineras. En este sentido se confirma la Ley de Royalty minero que fuese establecida durante el gobierno de Ricardo Lagos. Dicha normativa es de las más tímidas al momento de gravar una actividad rentista, toda vez que utiliza como base imponible la ganancia y no –como son los royalties en otras partes del mundo– la venta.

Las omisiones antes mencionadas opacan la efectividad que tendrá la reforma y, aún aprobado el texto presentado por el Ejecutivo, quedan dudas de si la reforma será capaz de transformar la estructura tributaria dominante en Chile, donde el principal componente de la recaudación es el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y no el impuesto a la renta. La mantención del orden tributario establecido, sobre la base de los impuestos indirectos, mantendría a Chile en un estadio de sub-desarrollo tributario, uno en el cual la acción fiscal no tendría impacto significativo en mejoras distributivas.

(*) Texto publicado en Red Seca.cl

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