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Las políticas públicas no públicas en Chile

por 15 julio, 2014

Si la idea es solucionar problemas públicos, deben estar presentes todos quienes formar parte de ello; es incoherente que los afectados no puedan participar en soluciones o alternativas disponibles. Esto podría explicar la molestia y el levantamiento de movilizaciones sociales que se generan cuando son de conocimiento público algunas aprobaciones de proyectos energéticos, o leyes que afectan la economía local.

Giandomenico Majone propone que las políticas públicas deben recobrar su carácter político, es decir, la participación de los actores involucrados. Éstas y su proceso de creación debiesen enriquecerse con prácticas comunes como la persuasión, la racionalización y la promoción de una causa determinada.

En ese sentido, es sustancial rescatar el carácter público de las políticas y evitar el monopolio en la toma de decisiones. Debiesen estar considerados en el proceso todos los actores, evitando así decisiones secretas; no hay nada más contradictorio que el secreto en las políticas y administración pública porque, finalmente, esta dicotomía es lo que ensombrece la relación entre política y ciudadanos. Si se evita, se podría aportar mucho más a la construcción de una sana relación entre instituciones y ciudadanos, una de las claves de la democracia. El problema es que en Chile no son los ciudadanos quienes instalan el debate ni los argumentos que permiten que sean considerados en la agenda pública, sino, más bien, emanan de programas políticos, promesas de campaña, y presiones internacionales como la que ejerció CEDAW, organismo que presentó un ultimátum en su último informe de 2012 a Chile para corregir las desigualdades que presenta en torno a las políticas de género, además de poner acento en medidas para enfrentar la violencia de género que se vive en el país, que lo hemos visto expresado en la cuota de género que incluye el proyecto de reforma al sistema electoral.

Si bien tenemos una excepción emblemática, como es la educación, cuyo debate nace desde la indignación ciudadana, ésta ha logrado ir construyendo una postura sólida o, por lo menos, una resistencia duradera en el tiempo; no obstante, el resto de las áreas permanecen en silencio en su gran mayoría o las decisiones son tomadas a puertas cerradas. Sobre todo, cuando se trata de las políticas públicas vinculadas a recursos básicos como el agua y la energía, la presencia ciudadana en el proceso es casi inexistente. Sin embargo, no es un requisito elemental que los ciudadanos acrediten técnicamente su preocupación por algún problema público. En otras palabras, el argumento de muchas instituciones es que la falta de conocimiento técnico de los afectados limita su participación en las alternativas y toma de decisiones respecto de una política pública. Sólo cuando se aprueban proyectos como Alto Maipo, HidroAysén, Punta de Choros, es que la ciudadanía utiliza el único reducto público de participación: la protesta.

Si la idea es solucionar problemas públicos, deben estar presentes todos quienes formar parte de ello; es incoherente que los afectados no puedan participar en soluciones o alternativas disponibles. Esto podría explicar la molestia y el levantamiento de movilizaciones sociales que se generan cuando son de conocimiento público algunas aprobaciones de proyectos energéticos, o leyes que afectan a la economía local.

Existe en nuestra normativa la Ley 19.300, que nace junto con el Ministerio del Medio Ambiente y que busca integrar a la población en todos los procesos atingentes del área. Grosso modo, las indicaciones de la ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente establece que la evaluación del impacto ambiental de los proyectos deberá efectuarse a través del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), el cual otorga la posibilidad de que la población afectada por proyectos tengan instancias de participación y así evitar conflictos. Ahora bien, para que esta participación ciudadana sea efectiva, debe estar presente en cada una de sus etapas y, muy especialmente, en las discusiones de instrumentos previos que sirven de plataforma para la toma de decisiones, tales como los planes reguladores y la dictación de normas, entre otros momentos, como son: la definición del ámbito de acción, el pronóstico y análisis de los impactos ambientales y la definición de medidas de mitigación. En otras palabras, la mayoría de los conflictos pueden ser evitados en esta etapa si el proponente se entera a tiempo del proyecto que está en proceso de aprobación. Si se incorpora desde un inicio a la ciudadanía, ésta puede contribuir a generar alternativas válidas, a identificar los puntos a tratar en el análisis posterior, a delimitar el área geográfica donde se producirán los impactos ambientales, y a elaborar un plan de participación de la ciudadanía. Y en esa tarea le corresponde, según el artículo 26, a la Corema o Conama informar a la población en el Diario Oficial sobre los resultados de proyectos y las propuestas futuras, para que dicha población se integre a tiempo. En el artículo 76, sin ir más lejos, se exige, en la comisión de evaluación de proyectos, la presencia de grupos sin fines de lucro de protección ambiental, por ejemplo. Sin embargo, es en ese punto donde surge una imprecisión respecto a cómo se efectuará dicha participación, ya que más allá de publicar en el Diario Oficial, no es claro en términos de cantidad de representantes, posibilidad de votar o imputar la aprobación del proyecto, por lo que hace que este concepto sea ambiguo y manipulable. Ante ello, la presencia de la población en la construcción conjunta de las políticas públicas es meramente instrumental, o se reduce a la información y eventual impugnación.

El BID de 2006, en esta misma línea, hace una reflexión acerca de cómo se tratan las políticas públicas y señala que la “eficacia de las medidas de política dependerá de la forma en que se debatan, aprueben y ejecuten las medidas de política”. Por lo tanto, concordando con lo anterior, no es un problema del qué sino del cómo se formulan y proponen los temas de agenda pública. Un enfoque estrictamente tecnocrático, es decir, una política pública no pública para la formulación, elude los pasos de debate, negociación, aprobación y ejecución que son elementales para permitir la inclusión de todos los actores que están afectados. Por tanto, la toma de decisiones en la formulación de políticas públicas necesita hacer honor a su carácter, de lo contrario puede desembocar en reformas fallidas y expectativas frustradas o baja conformidad con el gobierno. Si la idea es solucionar problemas públicos, deben estar presentes todos quienes formar parte de ello; es incoherente que los afectados no puedan participar en soluciones o alternativas disponibles. Esto podría explicar la molestia y el levantamiento de movilizaciones sociales que se generan cuando son de conocimiento público algunas aprobaciones de proyectos energéticos, o leyes que afectan la economía local (Ley de pesca, Monsanto). Sólo en contadas ocasiones han existido comisiones públicas conformadas por las bases, como lo fue el movimiento estudiantil de 2006 y 2011, alguno que otro paro de profesores y el corte de caminos en Magallanes hace unos años, que pretendía dar a conocer el aislamiento de la región; se concretó una que otra reunión para ver soluciones, pero nada oficialmente público salió de allí.

Pero ¿cómo entonces ocurre esto? ¿Existe alguna estructura institucional o gubernamental que explique la falta de mecanismos? Pues sí. La forma en que se han aplicado las políticas públicas en Chile bajo democracia, tiene estrecha relación con el tipo de instituciones políticas nacionales que sufren de endogamia.

Las instituciones no brindan espacios de participación ciudadana más allá de un carácter informativo y eso responde a nuestra conformación de poderes del Estado y al tipo de democracia representativa que practicamos, sobre la cual descansa, de forma absoluta, la soberanía ciudadana en las autoridades. No se trata de una aplicación de una democracia estilo ateniense, sino, simplemente, abrir los espacios de participación en temas tan domésticos y triviales que afectan directamente el día a día de los vecinos de un sector.

Si se desea entonces instalar en la agenda gubernamental un tema por el cual abogan determinados grupos, comunidades u organizaciones sociales, es importantísimo que sean categorizados como problema público y no sólo sectorial. El resto de la comunidad, tiene como deber entender y retomar la discusión de los conflictos desde el ámbito de lo público, ya que, de lo contrario, se alienan las necesidades y es más complejo resolverlas cuando se complejizan y comenzamos a tener problemas públicos sectorizados de población indígena, de mujeres, de minorías sexuales, de inmigrantes, de regiones, etc., cuando, más allá del impacto, son de igual forma problemas públicos que vinculan siempre a toda la comunidad nacional que conforma el país.

Con respecto a la necesidad de efectividad gubernamental, la problemática se centra en dilucidar cómo se llevan a cabo o qué mecanismos influyen en la implementación de las políticas públicas, pero, por sobre todo, cuál es el grado de responsabilidad de parte de la ciudadanía; es deber estar informado de aquello que potencialmente podría afectar la vida cotidiana. En nuestro país existen –poco conocidas, pero existen– instancias que permiten a la población formar parte del proceso de la toma de decisiones, pero son insuficientes, ya que cumplen un rol informativo pero no participativo. El asunto es que este mecanismo es el obsoleto. Al parecer, elegir representantes no está siendo la solución más pertinente como forma de gobernar a una comunidad. Es imperioso instalar los problemas públicos desde la perspectiva básica y recobrar el carácter público de las políticas públicas.

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