Señor Director:
Nuestra clase política ha insistido por muchos años en que los problemas en la relación con los pueblos indígenas son fundamentalmente un asunto económico o judicial y no político. En algún momento entonces se intentó solucionar a través del Programa Orígenes, en otro momento con programas para erradicar la pobreza o programas dirigidos a “población vulnerable” y a lo sumo con fondos de tierras. En la actualidad los candidatos Sebastián Piñera y José Antonio Kast, además de ver los conflictos como terrorismo, los ven desde la perspectiva del desarrollo: los conflictos desincentivan las inversiones tan necesarias para el desarrollo económico y, por otro lado, hay que ayudar a los Mapuche (porque además se ve como un conflicto que atañe solo al pueblo Mapuche) a integrarse al desarrollo de la sociedad chilena.
En los últimos años tanto la derecha como la antigua Concertación y actual Nueva Mayoría han rechazado sistemáticamente reconocer la reivindicación de derechos de soberanía territorial y de autodeterminación de los pueblos indígenas, por tanto han rechazado sistemáticamente reconocer que el problema es fundamentalmente político y no tan solo económico ni mucho menos de tipo penal. Al usar el discurso del desarrollo han sistemáticamente despolitizado tanto el diagnóstico como sus soluciones.
Pero me parece que este discurso del desarrollo contiene una paradoja de la cual no parecen estar conscientes: casi todos los países desarrollados (al menos del OCDE, que han sido su referente en materia de desarrollo) que tienen pueblos indígenas al interior de sus fronteras han reconocido la demanda por soberanía territorial y autodeterminación indígena. Para esto han estado utilizando el enfoque llamado de “acuerdos territoriales regionales” o “acuerdos territoriales negociados” en que los Estados junto con los pueblos indígenas han estado definiendo diversas formas de soberanía territorial indígena. Sí, de soberanía indígena, idea que rechaza nuestra clase política.
Veamos: de 34 países miembros del OCDE, 11 de ellos cuentan con pueblos indígenas en su interior. Estos 11 países con pueblos indígenas son Australia, Canadá, Chile, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Japón, México, Noruega y Nueva Zelanda. De estos once países solo Chile y Japón no reconocen formas de soberanía territorial indígena, tres de ellos (México, Francia y Finlandia) reconocen formas limitadas o excepcionales de autonomía indígena y todos los otros están desarrollando formas más avanzadas de acuerdos de soberanía indígena negociada.
Estas diversas formas de reconocimiento de soberanía indígena se han desarrollado mediante complejas y largas negociaciones que tienen como base el reconocimiento de los pueblos indígenas y sus derechos específicos, la implementación de diversos modelos de soberanía indígena y de organización territorial, el uso de la negociación como mecanismo principal (donde la calidad del proceso es tan importante como su resultado) y, cabe agregar, formas de democracia liberal que operan con mecanismos más sutiles que las formas autoritarias de nuestras instituciones en Chile.
Analicemos cada uno de estos países:
– Australia comenzó a reconocer los derechos territoriales de los pueblos indígenas con la Ley de Derechos sobre la Tierra de los Indígenas en 1976. A partir de ese importante cambio legal a la fecha se encuentra implementando procesos de negociación con pueblos indígenas de tratados que regularán las formas de autogobierno y soberanía territorial indígenas. Estos son los casos actuales de los territorios de Victoria y de South Australia, que se basan en el sistema de tratados modernos de Canadá, así como las Áreas Protegidas Indígenas acordadas con algunos pueblos indígenas.
– Canadá reconoce en su Constitución los derechos territoriales (derechos ancestrales) de los pueblos indígenas, incluyendo diversos niveles de autonomía gubernamental indígena, en virtud de los Tratados de Paz y Amistad de la época en que eran una colonia británica (fines del siglo XVIII), los Tratados Históricos (del siglo XIX y comienzos del siglo XX) y los Tratados Modernos (desde 1975 a la fecha). Los Tratados Modernos son la forma actual que toman estos acuerdos negociados de soberanía indígena, los cuales se enmarcan en la Política sobre las Reivindicaciones Territoriales Globales del gobierno federal. Estos acuerdos negociados cubren no solo las decisiones sobre el territorio sino que también las formas de autogobierno indígena, los recursos naturales, la salud, la educación, el empleo, la justicia, los impuestos, el desarrollo económico. A la fecha, la mayor parte del territorio de Canadá se encuentra dentro de alguno de los tratados, sea Históricos o Modernos. Solo estos últimos cubren un territorio total de 600 mil km2.
– Dinamarca cuenta con pueblos indígenas en la isla de Groenlandia (de mayoría indígena Inuit). Tras una larga negociación Dinamarca promulgó en 1979 la Hjemmestyre (Home Rule o Legislación Doméstica) que dotó de mayor soberanía a la población Inuit de la isla, creó un Parlamento Groenlandés y les dio mayores competencias sobre la protección del medio ambiente. En 2009 se firmó un nuevo acuerdo que otorga mucho mayor autodeterminación a la población de la isla, al punto que actualmente Groenlandia no pertenece a la Unión Europea y solo se excluyen de sus atribuciones los asuntos constitucionales, la política monetaria y la defensa. Sobre todo lo demás la población de la isla es soberana.
– Estados Unidos cuenta con diversas formas de reconocimiento legal de los pueblos indígenas. La mayoría de los pueblos indígenas (tribus nativas o soberanas o del Indian Country) son reconocidos como “naciones domésticas dependientes”, es decir, como naciones distintas, soberanas (con derecho al autogobierno), pero dependientes dentro del Estado, casi equivalentes a los Estados que conforman el país. Por su parte, el pueblo Hawaiano y los pueblos indígenas de Alaska tienen un tratamiento distinto. A modo de ejemplo de las tribus soberanas, desde el 2016 el pueblo Lakota resistió la construcción de un oleoducto por su territorio argumentando que pasaría por sus tierras soberanas y el fallo de la Corte Suprema confirmó los derechos de la comunidad por lo que el presidente Trump se vio forzado a retirar la orden de construir el oleoducto. En tanto, en el estado de Alaska se promulgaron la Ley de Reivindicaciones y Cesiones de los Nativos de Alaska (ANCSA) en 1975 y la Ley de Conservación de Tierras de Interés Nacional de Alaska (ANILCA) en 1980, las cuales reconocen formas limitadas de soberanía territorial y autonomía gubernamental a las comunidades indígenas.
– Finlandia ha avanzado en el reconocimiento de formas de soberanía indígena (pueblo Sami) sobre su idioma y cultura a través del Parlamento Sami de Finlandia, creado en 1996, pero sin reconocer aún soberanía territorial sami.
– Francia presenta una particularidad: teniendo pueblos indígenas en sus territorios de ultramar (Amerindios en Guyana, Polinésicos en Polinesia Francesa, Kanaks en Nueva Caledonia y Mahorais en Mayotte), ha rechazado permanentemente el reconocimiento de derechos colectivos a los pueblos indígenas, por lo que no reconoce derechos territoriales colectivos. Sin embargo, en el caso de los Kanaks de Nueva Caledonia ha debido negociar la independencia de la isla a través del Acuerdo Matignon (en 1998) que establece la realización de un plebiscito por la independencia y luego el Acuerdo Noumea que reconoce mayor autonomía por veinte años a los Kanaks y que establece la realización de un plebiscito de independencia entre el 2014 y el 2019.
– México corresponde a un caso complejo ya que en el papel la actual constitución y el Convenio 169 de la OIT reconocen derechos territoriales a algunos pueblos indígenas, pero a nivel práctico es muy limitado este reconocimiento de soberanía indígena. Una situación especial corresponde a los acuerdos negociados entre los Zapatistas y el gobierno, a partir de los cuales se les reconoce la autonomía gubernamental a las comunidades indígenas del EZLN.
– Noruega negoció recientemente la Ley Finnmark (Finnmarksloven) con el pueblo Sami en 2005. En este acuerdo, un 95% del condado de Finnmark ha sido traspasado a control directo de sus habitantes de mayoría Sami. Se creó la Agencia Estatal Finnmark en que la mitad de sus autoridades son representantes Sami. En virtud de este acuerdo los Sami han aumentado su control sobre el territorio y su cultura. Estas negociaciones fueron reconocidas por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que consideró que cumplían con los estándares del derecho de consulta del Convenio 169 de la OIT firmado por Noruega.
– Nueva Zelanda firmó en 1840 el Tratado de Waitangi (que podría ser homologable a la firma del tratado entre Chile y los Rapa Nui a fines del siglo XIX). Este tratado no fue respetado por la corona británica y solo en 1975 se creó el Tribunal de Waitangi que tiene como propósito el resolver las controversias que surjan de la aplicación de Tratado de Waitangi. Si bien los problemas relativos al uso del territorio aún no han sido resueltos, en virtud del Tratado de Waitangi las comunidades Maori cuentan con cada vez mayor reconocimiento de su soberanía sobre sus asuntos internos y en menor medida sobre sus territorios.
Ciertamente que ninguno de estos países ha resuelto todos los conflictos con los pueblos indígenas y los mecanismos de los acuerdos territoriales regionales son objeto de diversos cuestionamientos, por tanto presentan algunas limitaciones importantes. Pese a eso, aun así constituyen formas más democráticas y legítimas de resolver estos conflictos e incluso con sus fallas abren mucho mejores condiciones para que los pueblos indígenas puedan ejercer sus derechos sobre sus territorios a la vez de clarificar la relación que tendrán con el Estado y la sociedad dominante.
En resumen, nuestra clase política desde la derecha hasta la antigua Concertación y la actual Nueva Mayoría han sistemáticamente rechazado las demandas indígenas por soberanía territorial y han utilizado sistemáticamente un discurso del desarrollo que ha ocultado que en los países desarrollados del OCDE la tendencia es al reconocimiento de la soberanía indígena sobre sus territorios y su vida interna, por tanto a reconocer la naturaleza política del problema.
Si estos actores políticos no han querido reconocer la demanda indígena por soberanía territorial y por autodeterminación ya sea como forma de buen gobierno o bien como imperativo ético de respeto a los derechos humanos de los pueblos indígenas, entonces se les debiera pedir que al menos tengan la coherencia de no usar el discurso del desarrollo como forma de evitar dialogar acerca de los derechos indígenas al territorio y a la autodeterminación. Si insisten en usar este discurso del desarrollo, entonces deben aceptar que se debe reconocer el derecho a formas de soberanía indígena sobre sus territorios y a que las soluciones deben ser negociadas con ellos.
Gonzalo Bustamante Rivera
Académico Universidad de La Frontera
Candidato a PhD en Ciencias Sociales Aplicadas,
Université du Québec en Outaouais, Canadá
