Desde inicios del año pasado anticipábamos que el gasto público sería un factor relevante en el crecimiento económico y que dicha influencia se extendería en 2015. Señalábamos que la experiencia de 2006-2009 daba cuenta de la intención y de la capacidad del Gobierno por ejecutar el Presupuesto y más si fuese necesario.
Algunos cuestionaban nuestro planteamiento, pero el tiempo y las cifras nos dieron la razón y hoy diversas voces destacan la influencia del gasto público en las cifras de actividad y empleo. Este escenario que hoy está más claro para todos, permite sacar algunos puntos en limpio, pero no está exento de interrogantes y desafíos, algunos de las cuales abordo en los siguientes párrafos.
El gasto público se aceleró a partir del cuarto trimestre de 2014, evitando un freno mayor de la actividad económica. Las cifras son indiscutibles, entre octubre del año pasado y marzo de este año, el gasto público creció 10% real promedio, en circunstancias que la actividad agregada lo hizo apenas sobre 2%.
En un contexto en que la demanda interna privada se mantiene deprimida, el gasto público ha evitado un ajuste mayor del producto, pero la mayor incidencia del gasto público está por venir. Se debe recordar que el segundo trimestre del año pasado correspondió al período de instalación del actual Gobierno, lo que se vio reflejado en una lenta ejecución presupuestaria y en un modesto crecimiento del gasto. Lo anterior implica que aún no vemos las mayores cifras de crecimiento interanual del gasto público y no debiera extrañarnos conocer en los próximos meses tasas de expansión mayores a 10%. El aporte del gasto público irá decayendo hacia fines de año y será bastante menor en el último cuarto.
El gasto público no es suficiente, se requiere un mayor dinamismo de la demanda privada (consumo e inversión) para observar cifras de crecimiento más cercanas al potencial de la economía. Pese al relevante aumento del gasto público este año, el crecimiento del PIB se ubicará levemente bajo 3%, una cifra inferior a la capacidad de crecimiento de mediano plazo de la economía. Esto deja de manifiesto la necesidad de retomar la agenda de políticas que apunten a subsanar los problemas de oferta que enfrenta la economía y generen las condiciones necesarias para dinamizar la demanda privada, especialmente en lo que se refiere a la recuperación de la confianza de los agentes económicos.
La política fiscal incluso podría tener efectos no keynesianos, la evidencia empírica no es concluyente. La caída de la inversión privada observada en los últimos trimestres se puede deber no solo a factores como la menor inversión minera o la incertidumbre asociada al proceso de reformas, sino que también al aumento en la carga tributaria que deberán enfrentar las empresas. Si es así, no es claro que la combinación de mayor gasto público financiado con mayores impuestos esté siendo necesariamente expansiva.
Los trabajos empíricos de Rodrigo Cerda y coautores (2003) y de Juan Luis Correa y coautores (2014) muestran con datos para Chile que una política fiscal expansiva puede tener efectos contractivos –no keynesianos– en la actividad. Por el contrario, Luis Felipe Céspedes y coautores (2013) encuentran evidencia robusta de importantes efectos multiplicadores positivos del gasto público en Chile, que contradicen los resultados anteriores.
No es necesario postergar el inicio de la convergencia al balance estructural para que el gasto público siga siendo expansivo en 2016. Nuestras estimaciones indican que si el Gobierno planea comenzar la convergencia al balance estructural el próximo año, por ejemplo, imponiéndose una reducción del déficit estructural de 0,25% del PIB, el gasto público podría crecer en torno a 6% real anual, una cifra que seguirá siendo expansiva si la economía crece 3,5% como proyecta el consenso de los analistas.
Los espacios para el crecimiento del gasto se reducirán significativamente en 2017-2018 si se mantiene el compromiso de converger a balance estructural en el Presupuesto del año 2018. En diversos escenarios para el precio de referencia del cobre, el PIB tendencial y la recaudación efectiva de la reforma tributaria, estimamos que un escenario de convergencia al balance estructural en 2018 implicaría un ajuste relevante del gasto público en 2017-2018 que, dada la rigidez del gasto corriente, afectaría principalmente a la inversión pública y podría llegar a ser inviable desde el punto de vista político.
La mantención del déficit estructural en cifras cercanas a las observadas en los últimos dos años no pone en riesgo la sostenibilidad fiscal, sin embargo, es necesario volver a anclar las expectativas fiscales. Los anuncios de extender el estímulo fiscal en 2016 y las presiones de gasto que se vislumbran, han generado dudas razonables sobre la capacidad del gobierno de converger a balance estructural en 2018.
Dada la solidez fiscal de la economía chilena construida tras años de disciplina fiscal y apego a la regla de balance estructural, la mantención de un déficit cíclicamente ajustado o estructural por algunos años más, no pondría en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas. Sin embargo, usando el lenguaje de la política monetaria, es recomendable evitar un desanclaje de las expectativas fiscales y devolver la credibilidad al compromiso de convergencia al balance estructural, ya que no hacerlo puede generar efectos indeseados en términos del costo de financiamiento público y privado.
Finalmente, vale la pena destacar que en este escenario de marcada desaceleración del crecimiento y de deterioro de las expectativas económicas, el marco de política fiscal no sólo se ha mantenido intacto, sino también se están dando pasos concretos para continuar avanzando en el fortalecimiento de su institucionalidad y transparencia, lo cual sin duda es valorado tanto por agentes privados como por Organismos Internacionales.
Hermann González
Economista Principal BBVA Research Chile
