El 23 de julio de 2007 empezó bajo la Presidencia de Portugal la conferencia intergubernamental (CIG) para formular y aprobar hasta el fin de 2007 un Tratado de Reforma. La CIG recibió el mandato el 21 y 22 de junio en Bruselas, donde los altos representantes de los Estados miembros de la Unión Europea (UE) decidieron de implementar modificaciones sustanciales a los tratados europeos. El fin declarado de las modificaciones consiste en aumentar la eficacia y la legitimidad democrática en la UE.
El Tratado de Reforma irá a sustituir la «Constitución» ,ratificada por 18 Estados miembros que nunca pudo entrar en vigencia por no haber sido aprobada en dos plebiscitos en Francia y Holanda. La reforma adoptará varios aspectos esenciales del frustrado proyecto de Constitución. La UE reformada tendrá una sola y única personalidad jurídica. Los antiguos «pilares» serán disueltos y los actos legislativos estarán basados en procedimientos unificados.
Las modificaciones para aumentar la eficacia consisten esencialmente en introducir un nuevo sistema de votación en el Consejo. El Consejo se compone de representantes de los gobiernos nacionales y juega un papel importante en la legislación de la UE. Las decisiones del Consejo tienen fuerza de ley. Cuando se trata de «reglamentos», se dirigen directamente a los ciudadanos europeos; en caso de las «directivas», atañen a los estados miembros, obligando a estos a adaptar su legislación. En votaciones del Consejo se aplica actualmente el sistema de mayoría cualificada. En el futuro regirá el sistema de la doble mayoría que considera el número de estados a favor de una normativa y el porcentaje de población representada por esos estados. Este sistema favorece a los estados grandes y disminuye las posibilidades de veto por parte de los estados más pequeños y medianos.
En cuanto a la legitimidad, por primera vez se les asignará una función a los parlamentos nacionales. Sin embargo, por lo engorroso y limitado, el procedimiento de su participación apenas aumentará la legitimidad democrática de la UE. Los parlamentos tendrán un periodo de 8 semanas para examinar los proyectos de actos legislativos emitidos por la Comisión Europea y formular un dictamen en materia de subsidiariedad. Por mayoría simple podrán expresar su objeción a un proyecto. Si la Comisión decide mantener el proyecto, podrá insistir frente al Consejo y al Parlamento Europeo. Si uno de éstos, con la mayoría de sus votos, considera que el proyecto no es compatible con el principio de subsidiariedad, se desestimará el proyecto legislativo. En el caso contrario se ignorarán los dictámenes emitidos por los parlamentos nacionales.
El tratado reformado de la UE contendrá una referencia cruzada a la Carta europea de los Derechos Fundamentales. Esta Carta, anteriormente, no ha tenido efecto jurídico alguno. En el futuro se le conferirá un carácter vinculante. Pero esto sólo es un logro aparente..
A escala nacional, los ciudadanos europeos están protegidos contra actos del propio estado, a través de los derechos fundamentales previstos en las respectivas constituciones nacionales. En cambio, los tratados de la UE hasta ahora no han contemplado la protección de derechos fundamentales a escala supranacional. En sustitución, el Tribunal de Justicia de la UE ha ido desarrollando paulatinamente un sistema propio de protección de derechos fundamentales. El Tribunal deriva estos derechos como «principios jurídicos generales» de los ordenamientos jurídicos de los estados miembros, de tratados internacionales y de principios generales del derecho internacional. Con el tiempo se ha ido desarrollando una casuística bastante diversa y completa. Frente a esto la codificación en una Carta de Derechos Fundamentales, lejos de conllevar a una ampliación del nivel de protección, puede producir una limitación, interrumpiendo la dinámica del Tribunal en el reconocimiento de tales derechos.
Resumiendo: en términos de legitimidad democrática la reforma de la UE constituye un acto simbólico. Los parlamentos nacionales no tendrán una posibilidad verdadera de influir sobre decisiones sustanciales de la UE y la Carta de los Derechos Fundamentales es solo la codificación de la situación existente. La función real de la reforma consiste en fortalecer las posiciones de poder de los gobiernos, y especialmente, de los estados grandes dentro de la UE.
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Inti Schubert es abogado en Berlín (Alemania)
