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Pobreza, desigualdad y programas de transferencia condicionada (PTC)

por 18 noviembre, 2018

Pobreza, desigualdad y programas de transferencia condicionada (PTC)
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Chile los últimos 28 años ha logrado lo que en décadas anteriores parecía una utopía: derrotar sistemáticamente la pobreza y extrema pobreza, siendo un país líder en América Latina en este ítem. Las razones que dan cuenta de este gran logro radican, entre otros, en la vuelta a la democracia en dónde los gobiernos de la Concertación aplicaron políticas económicas que permitieron que el PIB mostrara una variación generalizada al alza durante la década del 90, generando de esta forma recursos para invertir en políticas sociales que se direccionaran en derrotar la pobreza.

Para esto, a su vez, fueron necesarias variadas políticas públicas, dentro de las cuales los Programas de Transferencia Condicionada fueron determinantes los primeros años de la década del 2000, y continúan siéndolo. Particularmente uno; el Sistema Chile Solidario, el cual surge el año 2004 , siendo la continuación del Programa Puente de FOSIS, levantado el año 2002.

Sin embargo, no todo es positivo. La desigualdad es un problema que desde inicios de 2000 fue identificado por instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, mismas instituciones precursoras del Consenso de Washington, como un aspecto clave de abordar en el objetivo del desarrollo transversal de los países, incluso postulando que la creciente o sostenida desigualdad daña el crecimiento económico a largo plazo. Es en este último aspecto que Chile tiene una tarea pendiente, pero pareciera que no todos lo quieren ver.

Es en este contexto que surgen los PTC. Particularmente, el Programa Chile Solidario se propuso "mejorar las condiciones de vida de familias en extrema pobreza, generando las oportunidades y proveyendo los recursos que permitan recuperar o disponer de una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar, comunitario e institucional" (Raczynski, 2008). El antecedente de este programa era el PUENTE de FOSIS, el cual se implementó el año 2002 y cuya población objetivo eran familias de bajo ingreso, excluidas de las redes sociales existentes, siendo carentes de los medios mínimos para sobrevivir y tener una calidad de vida relativamente adecuada.

Para explicar más detalladamente lo anterior, se torna necesario poder contextualizar brevemente el desarrollo de las políticas sociales del país durante el siglo XX. Desde comienzos de siglo hasta 1973, se consolidó un sistema estatal de servicios sociales, altamente fragmentado y estratificado internamente, pero de amplia cobertura en el contexto latinoamericano. Hacia 1970, el 84% de la población entre 6 y 14 años se encontraba matriculada en la educación básica; la matrícula en la educación secundaria cubría el 38% de los jóvenes entre 15 y 24 años, el 80% de nacimientos contaban con atención profesional en el parto, la población activa afiliada al sistema de protección social alcanzaba el 70%, entre otros. Desde 1973 se introdujeron cambios radicales en la economía y en el sistema de políticas sociales. Se desmontó el sistema estatal de servicios reduciéndose el gasto social aplicando criterios de focalización con el objetivo de hacer frente a los negativos números de la economía (Raczynski, 1999).

Se produjo inestabilidad macroeconómica en términos generales, baja tasa de inversión por trabajador, se instauró un sistema de leyes laborales contraria a los intereses de los trabajadores, el gasto público fue más bajo y los salarios disminuyeron. Sin embargo, el analfabetismo baja y sube el porcentaje de personas con educación primaria y superior mejorándose las expectativas de vida y mortalidad infantil. En grandes cuentas, si bien es cierto hubo aspectos positivos como los anteriormente descritos, las políticas sociales fueron claramente desmontadas produciéndose alzas en los niveles de pobreza y desigualdad llegando incluso al 45% en el año 1985 (Aguirre, 2009).

Desde 1990 hasta 2000, se produce con los gobiernos de la Concertación el “pago de la deuda social”, en dónde se tenía claramente establecido el objetivo de lograr revertir los años de desmantelamiento del aparato social, siendo para ello factor fundamental el crecimiento macroeconómico del país para así tener recursos donde poder invertir en las políticas sociales que se debían implementar. Mejoran las remuneraciones, el salario mínimo crece, la tasa de desempleo baja, se reduce la pobreza, entre otros resultados, sin perjuicio de que a fines de década la pobreza reducía su ritmo de descenso y en el caso de la indigencia mostraba estancamiento (Raczynski, 2008).

Imagen N° 1: Evolución pobreza e indigencia Chile 1990-2012.

Fuente: Navia, Patricio. “Malestar en la sociedad chilena: ¿De qué exactamente estamos hablando? 17 años después”.

En la imagen anterior se puede constatar a través de los resultados de la encuesta CASEN hasta 2012, que la pobreza pasó de 38,6% en 1990, a 14,4% en 2012. Sabemos a su vez que baja nuevamente a 11,7% en 2015 y a 8,6% en 2017. A su vez, la extrema pobreza bajó de 13,0%, a 2,8% en 2012, siendo de 2,3% en 2017. Sin embargo, y aquí comienza a vislumbrarse el principal problema social existente hoy en el país, el índice de Gini que mide la desigualdad de ingresos en los países, se mantiene constante, teniendo variaciones no determinantes entre el año 1990 y 2017 (0,57% a 0,50%), subiendo incluso en determinados períodos, como de 2015 a 2017 (0.49% a 0.501).

Es así que se puede afirmar que la pobreza se determina a través de diversos factores que influyen en que ella se presente en la población. Estos factores son a grandes rasgos: crecimiento económico, acceso a empleo sobre todo relacionado a mujeres, acceso a capacitación de capital humano, inversión en las personas a través de gastos sociales, estabilidad en la inversión e innovación tecnológica (Ffrench Davis, 2008).

Ahora bien, independiente de las políticas macroeconómicas que lo que buscan es crecimiento de la economía con el objeto de poder disponer de recursos para efectuar gastos sociales, entre otros, una de las formas que permite aportar para reducir los índices de pobreza en el país son los Programas de Transferencia Condicionada.

Particularmente, el Programa Chile Solidario se enmarca dentro de los sistemas de protección social de fines de los 90. El concepto de protección social no se utiliza sino hasta finales de los 90, inicios de 2000. Estos programas, a nivel general, surgen a través de trabajos del Banco Mundial y tienen que ver con la decadencia de los postulados del Consenso de Washington, como mencioné en un inicio.

Se percibió que la década de los 80 fue “la década perdida”, en dónde post reformas estructurales se constata que el tan anhelado “chorreo”, principal premisa de las políticas liberales clásicas, no llegó. Por el contrario, en esa década la pobreza aumentó, la desigualdad también y esto sucedió en modelos de sociedades en donde el mercado jugaba un rol fundamental en desmedro del Estado.

Es así que las propias IFI (Instituciones Financieras Internacionales) que habían fomentado las políticas más abiertas al mercado, comienzan a percatarse que lo prometido por el nuevo paradigma no se estaba cumpliendo. Crecimiento había, pero se generaban crisis, y ante ellas no estaban los factores sociales que permitieran afrontarlas a los más desposeídos.

El escenario que se presentó fue que el mercado no lo pudo todo; no sólo era libertad, sino que la igualdad es necesaria. Gobiernos moderados y sensatos saben que lo que se debe hacer no es renunciar a uno de esos valores en nombre del otro ni tampoco rebajar la importancia de unos de ellos como pretexto para avanzar en la realización del otro. Bobbio hizo un gran aporte en esa discusión y abrazó, conjuntamente, ambos valores, libertad e igualdad. Y establecido que la libertad es el valor principal del liberalismo, mientras la igualdad lo es del socialismo, sin ningún complejo a ese respecto, se declaró liberal-socialista, puesto que entendió que una sociedad decente no es solo una de libertades, sino aquella en la que han mermado las desigualdades injustas en las condiciones de vida de las personas. Las desigualdades “moralmente relevantes”, como decía el más importante filósofo político del siglo 20, John Rawls.

Pues bien, en ese sentido, se requiere un sistema que permita hacerse cargo de estas variables o manejar los riesgos a que están expuestas las economías. Surge así desde el Banco Mundial la “Teoría del Manejo del Riesgo Social” a inicios del 2000. Las políticas liberales clásicas, a rasgos generales, señalan que los riesgos se manejan con el mercado y de forma individual. Pues bien, el Banco Mundial dice que no: es importante tener políticas que permitan hacerse cargo de los riesgos a los cuales está expuesta la población, no obstante se atente de alguna u otra manera contra la libertad, entendida esta última desde una esfera clásica y no igualitaria.

La Teoría del manejo del riesgo social, se basa en la idea fundamental de que todas las personas, hogares y comunidades son vulnerables a múltiples riesgos de diferentes orígenes, ya sean estos naturales (terremotos, inundaciones, enfermedades) o producidos por el hombre (desempleo, deterioro ambiental, guerra, crisis económicas). Estos eventos afectan a las personas, comunidades y regiones de una manera impredecible o que no se pueden evitar, por lo tanto, generan y profundizan la pobreza. Esta pobreza tiene relación con la vulnerabilidad, ya que los pobres habitualmente están más expuestos a riesgos, debido a que la población más acomodada puede manejar los mismos a través de las redes propias de las clases sociales más altas: familia, ahorros, etc. De esta forma surge el concepto de vulnerabilidad. En esta área y sentido, el Gobierno del Presidente Piñera está haciendo un interesante trabajo con el Programa Clase Media Protegida a este respecto.

La idea fue generar políticas o plataformas de protección dentro del mismo sistema económico pro mercado, para poder hacerse cargo del problema ya que se reconocía que el sistema no puede hacerse cargo de estos riesgos. El mercado no prevé la vulnerabilidad asociada a factores externos, y se hace necesario tener redes de protección social.

Así, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional proponen dividir las estrategias de manejo del riesgo social en tres tipos:

1. Reducción del riesgo: intervienen gestión macroeconómica, las regulaciones y las políticas de desarrollo institucional que contribuyen a evitar que las crisis ocurran. Chile en este sentido ha sido “buen alumno”, ya que tiene y ha tenido las armas para hacer frente a estos problemas.

2. Alivio o mitigación del riesgo: se anticipan a la perturbación para poder reducir su impacto una vez que se ha producido. Incluyen, por ejemplo, la diversificación del ingreso y los mecanismos de seguros, tanto formales como informales.

3. Enfrentamiento del riesgo: se aplican después de la perturbación, para ocuparse de los impactos no cubiertos por las políticas de mitigación.

Es en este contexto que surgen los PTC. Particularmente, el Programa Chile Solidario se propuso "mejorar las condiciones de vida de familias en extrema pobreza, generando las oportunidades y proveyendo los recursos que permitan recuperar o disponer de una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar, comunitario e institucional" (Raczynski, 2008). El antecedente de este programa era el PUENTE de FOSIS, el cual se implementó el año 2002 y cuya población objetivo eran familias de bajo ingreso, excluidas de las redes sociales existentes, siendo carentes de los medios mínimos para sobrevivir y tener una calidad de vida relativamente adecuada.

En el análisis de este programa el año 2008, Raczynski señala que las familias acceden a subsidios monetarios mejorando la capacidad de consumo de ellas, pagando cuentas con el dinero, alimentación, vestimenta. En el fondo, acceden a bienes y servicios de primera necesidad que sin el programa probablemente no accederían.

De esta forma, podemos constatar que el país durante las décadas del 90-2000-2010 avanzó paulatinamente hacia un Sistema Nacional de Protección Social en donde el objetivo final es seguir reduciendo los niveles de pobreza y extrema pobreza, siendo el crecimiento económico y los Programas de Transferencia Condicionada un pilar fundamental al respecto.

Sin perjuicio de ello, queda aún una tarea no menor, la cual es hacerse cargo de la inequidad en la distribución de los ingresos, ya que la desigualdad continúa siendo un tema deficitario en Chile. En 2018, nuestro país está conformado en un gran porcentaje por “los grandes grupos medios”, como le gusta decir al Rector Peña. Grandes grupos medios que son el 70% de Chile, que ganan menos de $500.000 al mes y que se atienden en servicios públicos de abismante menor calidad de quienes podemos acceder al sistema privado. Grandes grupos medios que se beneficiaron del proceso de modernización capitalista y lo reconocen, que han avanzado un peldaño social dejando atrás un problema (pobreza), pero entrando a otro llamado desigualdad. Y este problema requiere soluciones particulares, ya que tiene causas distintas al gran problema de Chile de los años 80-90.

Lo anterior, sin embargo, no es reconocido por algunos sectores del país, en dónde no obstante las mismas instituciones pro mercado internacionales como el FMI y el Banco Mundial señalan debemos hacernos cargo, ello no ha sido suficiente para alejar idearios basados más en dogmas que en evidencia empírica. Como dijo Mauricio Rojas en Diálogo de Conversos II, “la centro derecha no ve los malestares. Es conforme. Es el partido de los contentos. Y el partido de los contentos y conformes no es el partido del futuro. Porque la política trata del descontento, del vaso medio vacío, de lo que falta por hacer. Si tu abandonas eso, y defiendes lo que está hecho porque está bueno y el futuro, bueno eso se verá después, entonces estarás perdido políticamente”.

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