La economía política de la reforma previsional

Durante estas semanas ha surgido un intenso debate en torno a la reforma previsional que el actual Gobierno está impulsando. La actual reforma de pensiones del Presidente Gabriel Boric considera un aumento de la cotización en 6 puntos porcentuales, los cuales deberán destinarse a un fondo de ahorro colectivo, proponiendo así la creación de una nueva institucionalidad, con el objeto de separar las funciones de gestión de inversiones de aquellas de soporte del sistema. La reforma contempla la creación de un ente denominado el Instituto de Previsión Público Autónomo (IPPA), que será la entidad pública a cargo de gestionar las inversiones del nuevo fondo que se formará con la cotización del 6% extra y los recursos de las cuentas individuales de quienes así lo decidan.

De cara a esta nueva institucionalidad, el superintendente de Pensiones, Osvaldo Macías, hace algunos días llegó a dar su respaldo a la idea de eliminar de lleno las AFP (ver aquí), las que serían desplazadas por la nueva institucionalidad pública. El principal argumento que da el superintendente a favor de crear un ente estatal administrador de las pensiones que elimine a los actuales administradores privados (AFP), es un motivo relacionado con presuntas economías de escala.

Según Osvaldo Macías, la posible eliminación de las AFP permitiría que las funciones que realizan estas siete administradoras privadas sean ejecutadas por un solo organismo estatal. En palabras de Macías: “Este cambio se hace porque se ha visualizado que hay economías de escala importantes en la administración de las actividades de soporte, no las de inversiones. Entonces, es más barato y eficiente que una sola entidad recaude en lugar de que lo hagan siete” (ver aquí).

Este argumento presenta un problema de carácter lógico, pues, si un productor solitario de bienes y servicios es supuestamente siempre más eficiente que siete productores del mismo bien o servicio en estado de competencia, entonces: ¿por qué no estatizamos además la industria bancaria, la industria salmonera y la industria de los supermercados? Pareciera que en dicha argumentación se están olvidando dos grandes temas relacionados con: 1) el rol que juega la competencia en promover eficiencias dinámicas y 2) se están olvidando además todos los detalles institucionales relacionados con las diferencias de gobernanza que existen entre un control estatal bajo un contexto político contra una propiedad de control privado en competencia.

De hecho, sin perjuicio del alto costo fiscal que implicaría tener una nueva institucionalidad pública (costo total estimado de $112.566 millones) y la mayor burocracia que conlleva la creación de este nuevo ente público, existen además elementos de economía política y de diseño institucional que podrían poner en riesgo la autonomía de dichas nuevas entidades. Los argumentos de “economías de escala” estáticos dados para defender la creación de una entidad pública, desestiman los altos costos burocráticos y los riesgos políticos que una entidad del tipo puede generar a lo largo del tiempo: se están desestimando los altos riesgos y costos de economía política y los problemas de gobernanza. ¡El diablo siempre esta en los detalles institucionales!

Pues bien, existen riesgos de que, al crear una nueva institucionalidad pública, abramos flancos políticos que nos conduzcan a crear una entidad con una gobernanza débil o frágil a presiones políticas. Una nueva institucionalidad débil, de cara al severo momento populista que vive el país y de cara a fuertes presiones socioeconómicas, bien podría conducir a que muchos políticos caigan en la tentación de abusar de la nueva institucionalidad y de sus fragilidades con el objetivo de promover fines populistas y cortoplacistas, poniendo en riesgo los ahorros de todos los chilenos y la sustentabilidad del sistema financiero.

La creación de un ente como el IPPA bien podría traer problemas de institucionalidad y gobernanza, al poder ser incapaz de salvaguardar la autonomía de dicha entidad y de aislarla de facto de las capturas políticas. Tal como está concebido hoy el IPPA, este nuevo ente no contaría con una institucionalidad robusta para poder defenderse de la presión y captura política por tres motivos (ver detalles en este informe).

• Primero, existe un problema de rango jurídico e institucional del IPPA. La actual reforma propone solo una ley de quórum calificado en vez de una Ley Orgánica Constitucional, que podría resguardar mejor su autonomía con rango constitucional, como lo posee el Banco Central. De esta forma, un Gobierno de turno con mayoría parlamentaria bien podría meterles mano a sus reglamentos y modificar el marco legal del nuevo ente. De facto, el IPPA queda menos resguardado que el Banco Central y abierto al riesgo de captura por parte de una futura mayoría o coalición política que busque hacerse de su control.
• Segundo, existen problemas respecto a la neutralidad política de su directorio y de su gobierno corporativo. La actual reforma propone un directorio de siete miembros, de los cuales cinco de estos serán designados por el Presidente (previa ratificación del Senado), y que tendría una duración de seis años –pero de los cuales existiría una “rotación en bloque” de tres o cuatro directores cada tres años–. Esto no protege lo suficiente al directorio del ciclo político chileno, por lo que la “rotación en bloque” de directores podría quedar afecta a influencias políticas y pagos de favores partidistas cada vez que haya elecciones. Por lo demás, ciclos tan breves de rotación de directores son incompatibles con los objetivos de manejar inversiones que poseen un horizonte temporal de largo plazo. En suma, la gobernanza corporativa del ente quedará expuesta a pugnas políticas cada 3 años, en donde cada Gobierno podrá designar cerca de la mitad de los consejeros en cada ciclo, generando una gobernanza enemiga de poner foco en lo que importa: hacer buenas inversiones financieras apolíticas y de largo plazo para todos.
• Tercero, este nuevo ente quedaría bajo la fiscalización y supervisión final de la Superintendencia de Pensiones, cuyo jefe de servicio es elegido a dedo por el Presidente de la República sin pasar por ratificación del Congreso. Nuevamente, esto deja al futuro ente estatal abierto a presiones políticas de peso y a captura de grupos de interés, haciendo que su autonomía se vea socavada. Peor aún, los dos jefes de los futuros entes (IPPA y APA) serían nombrados por el Presidente de la República y lo mismo sucede con el superintendente que debe fiscalizarlos, por lo que estaríamos generando un sistema en donde todas las autoridades jefe respondan al Gobierno de turno, exacerbando así en demasía los riesgos de captura.

En conclusión, y como ha declarado el exministro de Hacienda Ignacio Briones (ver aquí), la excesiva concentración de funciones de gestión de ahorros en el Estado es “negativa”, ya que da cuenta de un diseño institucional que muestra una “fe ciega de que el Estado va a hacer la pega, amén de los riesgos de captura política y gobernanza”. La actual propuesta de reforma previsional posee innumerables riesgos de economía política y fragilidades institucionales que no han sido reconocidas por el actual Gobierno.

Todo lo anterior es aún más grave, dado el carácter estatal y monopólico de la nueva entidad IPPA, que será el gestor de grandes masas de ahorros y que podría influenciar las inversiones y el mercado de capitales en su totalidad. Esperamos que estos “pequeños grandes” detalles institucionales se subsanen de cara a mejorar la reforma previsional, de lo contrario, bien podríamos estar creando un nuevo Transantiago, pero ahora con los ahorros de todos los chilenos y con impactos en todo el sistema financiero de la nación.