La reforma agraria: una modernización capitalista

La reforma agraria fue un aspecto de la modernización capitalista de Chile. El diagnóstico ampliamente compartido hacia mediados de los años 60 era que el antiguo latifundio, y el sistema de inquilinaje asociado al mismo, chocaban frontalmente con los afanes de modernización de las estructuras económicas y sociales. Según estableció el censo agropecuario de 1965, hacia ese año había tres mil 331 predios mayores de mil hectáreas cada uno, que constituían el 1,3% de las explotaciones y cubrían 22 millones 290 mil 800 hectáreas, equivalentes al 72,7% de la superficie agrícola nacional (IV Censo Nacional Agropecuario, año agrícola 1964-1965, Santiago, 1969); es decir, una realidad de gran concentración de la propiedad agrícola. Por su parte, entre 1936 y 1965, mientras la población creció a una tasa de 2,1% anual, la producción agrícola lo hizo a una tasa anual de 1,8% (Plan de desarrollo agropecuario, 1965-1980, Ministerio de Agricultura, 1968); es decir, un magro crecimiento.

Suele asociarse -en el diagnóstico de mediados de los años 60- el virtual estancamiento de la producción agrícola a una estructura económica (latifundio) y social (inquilinaje) pre modernas o pre capitalistas y, en el caso del campesinado, a una estructura semi-feudal. La verdad es que esa es una visión bastante simplista de una realidad mucho más compleja, pero ese era el diagnóstico de mediados de los años sesenta.

La mayor complejidad de la realidad queda de manifiesto en que, por ejemplo, junto con las estructuras del latifundio y el inquilinaje, la economía chilena se había cerrado desde 1938 en adelante, sobre la base de la industrialización sustitutiva de importaciones, el crecimiento “hacia adentro” y la irrupción del estado empresario. La agricultura no escapó a esa realidad, con un fuerte impacto en materia de comercio exterior: mientras en 1939 se exportan US$ 24 millones en productos agropecuarios y se importan US$ 11 millones, en 1961-63 se importan US$ 137 millones contra US$ 33 millones en términos de exportaciones (ODEPLAN, 1964). Chile había pasado a ser muy dependiente en materia de productos agropecuarios.

Lo cierto es que no fue un capricho del gobierno de Jorge Alessandri, ni una mera presión del gobierno de los EE.UU. y la “Alianza para el Progreso”, o del Partido Radical (incorporado al gobierno en 1961), o de ambos, el haber obtenido la dictación de la Ley 15.020 de Reforma Agraria, en 1962, y la reforma constitucional sobre derecho de propiedad, en 1963 (aprobada esta última por la unanimidad del parlamento). Es más, Alessandri no solo creó la Corporación de la Reforma Agraria (CORA) y el INDAP bajo su gobierno, sino que fijó la modalidad de indemnización por expropiación de predios abandonados o notoriamente mal explotados en razón de un 10% de pago al contado y el saldo en cuotas a 15 años, como señalara el historiador Fernando Silva en El Mercurio, el 11 de agosto pasado.

La Ley 16.640 sobre Reforma Agraria de Eduardo Frei Montalva (1967), mantuvo la estructura básica de la anterior ley, además de la CORA y el INDAP, profundizando y radicalizando la definición de predios a expropiar -respetando en todo caso las 80 hectáreas de riego básico en el valle del Maipo- y extendiendo el pago de la indemnización a 30 años (en vez de los 15 de la ley de Alessandri). En palabras del mismo historiador Fernando Silva, Frei Montalva introdujo “modificaciones en porcentajes y plazos”, pero manteniendo la estructura básica de la ley.

Entonces, no es cosa de decir que la Ley 15.020 de Alessandri fuera una “ley de macetero” o que respondiera a tales o cuales presiones. Lo cierto es que la reforma agraria de Frei se basó en la aplicación de esa ley durante los tres primeros años de su administración (hasta la dictación de la Ley 16.640, en 1967). Junto con la profundización en términos de predios expropiados, cantidad y velocidad (1967-1970), se sumó la Ley de Sindicalización Campesina, pasando de mil 658 afiliados en 1964 a 127 mil 688, en 1970.

Por cierto, entre Frei y la DC hubo una diferencia fundamental: mientras el presidente propiciaba la entrega de 100 mil títulos de propiedad individual a igual número de campesinos, la DC, bajo una cierta concepción de comunitarismo, abrazó una vaga y confusa idea de “asentamientos” campesinos, que permanecieron como en una gran nebulosa, manteniendo una gran incertidumbre en materia de propiedad.

Ahora bien, si las leyes de reforma agraria de Alessandri y de Frei se hicieron respetando la legalidad democrática, el gobierno del presidente Allende y de la Unidad Popular pasó a llevar toda legalidad, introduciendo las tomas ilegales y la violencia indiscriminada en los campos, desvirtuando la reforma agraria entendida como un proceso dentro del estado de derecho. Un análisis pormenorizado y detallado al respecto efectuó Patricio Aylwin -principal redactor de la Ley sobre reforma agraria- en su libro “La experiencia política de la Unidad Popular (1970-1973)”.

Finalmente, la contra-reforma agraria de Pinochet no hizo sino discontinuar el proceso anterior, devolviendo una parte de los predios expropiados u ocupados a sus antiguos dueños, otra parte a los campesinos, otorgando títulos individuales de dominio -como había sido el propósito inicial de Frei Montalva- y otra parte al mercado de compra y venta de predios agrícolas.

El común denominador de todo el proceso anterior (las cuatro reformas), sobretodo cuando se le mira en retrospectiva, es la modernización de las estructuras agrícolas, como un aspecto de la modernización de las estructuras económicas y sociales. El periodo de la dictadura no escapa a lo anterior: la apertura externa, la liberalización del comercio, la garantía del derecho de propiedad, fueron elementos que contribuyeron a la modernización agrícola de Chile.

La profundización de la apertura externa, la consolidación de una economía de mercado, y una extendida red de tratados de libre comercio, fueron el ingrediente final aportado por los gobiernos democráticos de la Concertación.

¿En qué consistió la reforma agraria, a fin de cuentas? En la incorporación de la tierra (y el agua) al mercado. Por eso es una modernización capitalista. Lo que otrora fuera un factor de status social pasó a ser un factor productivo, imprimiéndole un notable dinamismo a la economía chilena a lo largo de las últimas décadas. Incluso en la última década, dentro de una situación de virtual estancamiento económico, la agricultura sobresale por su gran dinamismo.

La modernización es en sí misma un proceso disruptivo; la modernización no produce estabilidad política, sino inestabilidad; la modernización no produce quietud, sino movilización social. En el extremo, conduce al “pretorianismo de masas” o situación de desborde institucional. Las palabras anteriores no son de un jacobino revolucionario sino de un conservador, el afamado cientista político Samuel Huntington, en su libro “El orden político en las sociedades en cambio” (1968). La modernización, diríamos de nuestra parte, es un monstruo de siete cabezas que viene a remover el piso, a cambiar las estructuras, a dejar atrás el antiguo y dar paso al nuevo régimen. Eso ha sido la modernización capitalista en Chile, que empezó con el Frente Popular y la industrialización por allá por los años ’30, que pasó por el tortuoso camino de las “planificaciones globales” de Frei, Allende y Pinochet (Mario Góngora), y que alcanzó su apogeo en la transición, camino a la democracia y el desarrollo.

¿Habría sido posible la modernización capitalista en el Chile de los últimos años bajo la antigua estructura del latifundio y el inquilinaje que le era propia?

La respuesta cae por su propio peso (aunque ya hemos dicho que la realidad era mucho más compleja que el simplismo de los años ’60).

En el marco de la conmemoración de los 50 años del golpe militar, tal vez habrá llegado el momento de hacer frente, con racionalidad, al margen de los prejuicios, las políticas de trincheras y las recriminaciones mutuas, a uno de los procesos más controvertidos de la historia de Chile y América Latina; el proceso de reforma agraria. La perspectiva, como ha dicho el ex presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, debiera ser la de los próximos 50 años, abriendo todo un campo de posibilidades a las nuevas generaciones, despojadas de los traumas del pasado.