Lo fundamental de una agencia nacional de inteligencia es que sea una institución que permita concretar el principio de diagnosticar y prevenir amenazas a la seguridad, y sostener adecuadamente y en forma legal operaciones de control y represión de esas amenazas. No vigilar y castigar ciudadanos bajo cualquier pretexto, como ocurre en las democracias imperfectas o en las dictaduras.
De ahí que existan dos requisitos políticos indispensables que se deben cumplir antes de encarar la construcción jurídica de esta institución. El primero es que exista un consenso declarado de todas las fuerzas políticas en el sentido que están disponibles para generar una política de estado sobre la materia. El segundo, la existencia de una alta legitimidad ciudadana acerca de la necesidad del instrumento y la confianza en que sus dirigentes están actuando en el camino correcto.
La satisfacción de ambos principios debe ser hecha de manera clara en la sociedad chilena, por dos razones muy simples.
La primera, porque Chile aún vive las secuelas directas de una política de Estado que utilizó los servicios de inteligencia para provocar la inseguridad de grupos de sus ciudadanos, e incluso exterminarlos. Y tiene entonces una justa reacción de desconfianza frente a la eventualidad que un nuevo servicio, cualquiera sea su forma, sólo contribuya a consolidar una atmósfera de bruma en torno a las responsabilidades que el Estado tiene en esta materia.
La segunda, porque en más de una oportunidad en época reciente y ante hechos ilegales en materia de inteligencia, las fuerzas políticas de la derecha no sólo han omitido su opinión, sino que los han justificado o permitido que algunos de sus miembros participen directamente de ellos. Más aún: la acción de los gobiernos democráticos en esta materia, siempre apegada a la ley, ha sido blanco permanente de las críticas de la oposición.
Si a las dos razones anteriores se agrega el hecho que lo actualmente existente es un sistema desarticulado, con fuertes autonomías y bajas rutinas de cooperación y confianza entre los distintos servicios, es razonable pensar que no basta una coyuntura dramática para generar el consenso y la legitimidad, y que se precisan opiniones públicas más claras de todos los actores políticos.
Es evidente que lo positivo del actual escenario es que existiría disposición en todas las fuerzas políticas a avanzar el desarrollo de normas que generen una mejor coordinación, creando un nuevo servicio.
Sin embargo, esa legislación debiera apuntar más en la dirección de generar un marco jurídico que encuadre un proceso que será complejo, para crear un sistema de inteligencia nacional articulado y moderno, antes que abocarse a dar forma pormenorizada a un servicio nuevo que tendrá enormes dificultades para madurar de manera sana en medio de la institucionalidad vigente.
Entre las dificultades, una de ellas se refiere a la proliferación de servicios de inteligencia. Cada rama de las Fuerzas Armadas, además de Carabineros e Investigaciones, hacen inteligencia y tienen ámbitos operativos en la materia. Si bien las competencias a simple vista son muy distintas entre lo estratégico y lo policial, lo que se produce en muchos casos es un traslape o superposición de servicios y competencias que no va acompañada de sistemas de coordinación.
Hay que terminar con la proliferación de servicios, para lo cual debe haber un solo servicio de inteligencia policial y de seguridad interior, y un servicio unificado de inteligencia estratégica.
El primero es una necesidad vis a vis los cambios en el procedimiento penal que enfrenta el país. Ya es difícil pensar esta reforma con dos policías. Más difícil es pensar la eficiencia penal frente al terrorismo, el narcotráfico o el crimen organizado internacionalmente sin un aparato de inteligencia unificado.
En materia de inteligencia estratégica, la orientación esencial en las Fuerzas Armadas es a la interoperatividad, y por lo tanto, más que coordinar hay que producir un solo pensamiento estratégico. Ello no obsta a que existan departamentos especializados que atienden temas específicos con mayor incidencia en una u otra rama. Pero para ir a una alta especialización hay que pensar en economías de escala y no duplicar funciones.
¿Supone este objetivo la ley que se está pensando, o sólo se contenta con poner una estructura que coordine de la mejor manera lo que hay, pero no se pone en la perspectiva de un cambio mayor? Ello está en directa relación a la calidad del consenso político que se está generando para esta materia.
En segundo lugar, es esencial garantizar una clara separación entre inteligencia estratégica (la que desarrollan las Fuerzas Armadas) e inteligencia policial. Ello no es menor, debido a que los temas más difíciles que se deberán enfrentar en materia de seguridad se desarrollan de manera práctica en un ámbito territorial ampliado, es decir, de varios países, pero se articulan al funcionamiento cotidiano de las sociedades.
El terrorismo, el narcotráfico o el crimen organizado se agazapan en el ámbito social normal de un país, y desde ahí amenazan al Estado con redes de carácter internacional. Por lo tanto, la separación entre seguridad estratégica o dura y seguridad blanda o policial tiene una casuística muy variada, cuya solución no es puramente teórica.
En tercer lugar, es fundamental separar la producción de inteligencia de la capacidad operativa eventualmente implicada en la solución de un problema. Es una necesidad del sistema político mantener la decisión sobre el uso de la fuerza fuera de cualquier riesgo de autonomía o automatismo de sus organismos, sean militares, policiales o de inteligencia. La responsabilidad política del órgano del Estado se asienta en la efectividad de esta separación.
Como el sistema de inteligencia actual es desarticulado, y esta garantía no existe de manera clara en los servicios existentes, parece razonable que no se le agregue el mismo defecto a cualquier organismo que se cree.
Un pregunta importante es si la nueva ley avanza efectivamente en esta materia y pone las condiciones para superar esta situación en el sistema en su conjunto hacia el futuro. La inteligencia precisa de un complemento operativo; si este no existe, se hace ciega o inútil. Pero no cualquier complemento operativo, sino uno moderno, integrado y férreamente sometido al control de la autoridad civil, la cual es responsable ante la ley y ante los ciudadanos por sus decisiones en esta materia.
Finalmente, es necesario garantizar el principio de la legalidad, elemento central en la construcción de la confianza ciudadana. En una sociedad democrática, el principio de la legalidad no está construido sólo por la existencia de una ley, sino también por la posibilidad efectiva que ella se cumpla, y por la garantía de transparencia que permite saber qué ha ocurrido y cómo puedo garantizar mis derechos.
En el caso específico de Chile, no se trata simplemente de avanzar en la generación de una política de Estado. Se trata, además, de hacerlo convenciendo a sus ciudadanos que sus derechos están a salvo, que no están hipotecando ni su libertad ni su privacidad, y que la confianza que han depositado en sus representantes políticos está justificada.
Por ello, no parece plenamente justificada la escasa información que envuelve al proyecto del gobierno, porque en esta materia lo último que debiera estar pasando es que sólo hay trazos generales o, lo que sería peor, que existe una negociación en curso y que no se informa para no entorpecerla.
Consenso político y confianza ciudadana son los dos pilares que, adecuadamente trabajados, pueden transformar una coyuntura política favorable no en un éxito del gobierno en ejercicio sino en un desarrollo institucional de Chile.
* Abogado, cientista político y analista de defensa.
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