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La conducción de la Defensa: el Gobierno tiene la pelota

por 12 marzo, 2019

La conducción de la Defensa: el Gobierno tiene la pelota
Aunque nos llame la atención, cabe advertir que el Ministerio de Defensa Nacional es una cartera eminentemente política. Con frecuencia se cae en el error de asimilar la Defensa Nacional a las Fuerzas Armadas y, desde que estas son instituciones no deliberantes, se asume que el ministerio del ramo es “apolítico”. La realidad, sin embargo, es muy distinta: su conducción requiere de definiciones políticas de alto nivel, que se deben expresar en diferentes políticas públicas, entre las que cabe identificar las de Defensa Nacional, la Política Militar, las de Personal, la de Reclutamiento, la de Cooperación Internacional en Seguridad y Defensa, Personal, las de Desarrollo Científico, Tecnológico e Industrial, etc. Es más, por ley, la Política de Defensa Nacional y la Política Militar deben actualizarse y explicitarse periódicamente.
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Dentro del conjunto de malas noticias que han dejado los escándalos descubiertos en el Ejército con ocasión del uso de gastos reservados y de fondos de la Ley Reservada del Cobre, cabe advertir algo positivo: el sector Defensa ha concitado la atención de la opinión pública.

A partir del Gobierno de Patricio Aylwin, la preocupación por el sector consistió en “mantener las aguas tranquilas”, avanzar en el esclarecimiento de las violaciones de los Derechos Humanos y en financiar los distintos proyectos de inversión que se sucedieron en el tiempo, tarea esta última que resultaba bastante sencilla, puesto que existía un mecanismo de financiamiento “automático”, dado por la referida Ley Reservada.

De los tres aspectos anteriores, se encontraba justificada la prioridad que recibió todo lo relacionado con las violaciones de los DDHH. Pero ciertamente se trató de una situación anómala que no debió haber ocurrido y que no integra el núcleo de las políticas sectoriales, salvo en cuanto a contar con los mecanismos para que ellas no vuelvan a repetirse.

La Ley Reservada del Cobre no ha sido más que un mecanismo de financiamiento, esto es, una herramienta de gestión, que ha resultado muy cómoda para los sucesivos gobiernos y para la clase política, porque les ha ahorrado la siempre compleja discusión acerca de “cañones o mantequilla”.

Aunque nos llame la atención, cabe advertir que el Ministerio de Defensa Nacional es una cartera eminentemente política. Con frecuencia se cae en el error de asimilar la Defensa Nacional a las Fuerzas Armadas y, desde que Estas son instituciones no deliberantes, se asume que el ministerio del ramo es “apolítico”. La realidad, sin embargo, es muy distinta: su conducción requiere de definiciones políticas de alto nivel, que se deben expresar en diferentes políticas públicas, entre las que cabe identificar las de Defensa Nacional, la Política Militar, las de Personal, la de Reclutamiento, la de Cooperación Internacional en Seguridad y Defensa, Personal, las de Desarrollo Científico, Tecnológico e Industrial, etc. Es más, por ley, la Política de Defensa Nacional y la Política Militar deben actualizarse y explicitarse periódicamente.

Sin embargo, es en el otro elemento, esto es, en “mantener las aguas tranquilas”, donde resulta necesario poner el dedo en la llaga. Es que, siguiendo una fórmula muy similar a la aplicada en España por el PSOE en los años 80, en Chile, a partir de la década de los 90, los diferentes gobiernos construyeron una relación cívico-militar fundada en el financiamiento de un “Desarrollo de la Fuerza”, propuesta por las Fuerzas Armadas, a cambio del repliegue de estas a sus cuarteles. De esta forma, probablemente con la sola excepción de la gestión de Andrés Allamand, quien quiso avanzar con una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, se abdicó de la principal función de la cartera, a saber, la conducción política del sector.

Aunque nos llame la atención, cabe advertir que el Ministerio de Defensa Nacional es una cartera eminentemente política. Con frecuencia se cae en el error de asimilar la Defensa Nacional a las Fuerzas Armadas y desde que estas son instituciones no deliberantes, se asume que el ministerio del ramo es “apolítico”. La realidad, sin embargo, es muy distinta: su conducción requiere de definiciones políticas de alto nivel, que se deben expresar en diferentes políticas públicas, entre las que cabe identificar las de Defensa Nacional, la Política Militar, las de Personal, la de Reclutamiento, la de Cooperación Internacional en Seguridad y Defensa, Personal, las de Desarrollo Científico, Tecnológico e Industrial, etc. Es más, por ley, la Política de Defensa Nacional y la Política Militar deben actualizarse y explicitarse periódicamente. Esta obligación le corresponde a la Subsecretaría de Defensa.

Puesto que la Defensa Nacional tiene un innegable impacto en las Relaciones Internacionales, resulta evidente que la Política de Defensa Nacional debe guardar armonía con la Política Exterior. Sin embargo y a pesar de que ambos sectores son de competencia exclusiva del Presidente de la República, la coordinación interministerial se encuentra lejos de ser sencilla, como quedó demostrado con la adopción de las “Cuerdas Separadas” durante el litigio con Perú, o la contratación, a principios de esta década, de una empresa extranjera para la limpieza de minas terrestres arrastradas por el Invierno Boliviano en la quebrada de Escritos.

Del mismo modo, el despliegue territorial de las Fuerzas Armadas, unido a las características geográficas del territorio nacional, incluyendo –ciertamente– sus posesiones insulares y particularmente Isla de Pascua, hacen necesaria una estrecha colaboración entre las carteras de Defensa e Interior, la que, en los hechos, tampoco se caracteriza por su fluidez, como ha quedado demostrado, por ejemplo, en la difícil tramitación que ha tenido el proyecto de ley que establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil, y que ya lleva 8 años de tramitación en el Congreso.

Sin embargo, un desafío mayor que plantean estas dificultades de coordinación, radica en que tanto las Políticas de Defensa Nacional como la Política Militar, para ser útiles y efectivas, requieren de un grado de asertividad y claridad conceptual, que no abundan en nuestra idiosincrasia y cultura jurídico-pública. En su formulación resultará necesario identificar los objetivos políticos que estimamos necesario alcanzar, las áreas geográficas que estimamos de importancia, la forma en que queremos enfrentar los desafíos, el tipo y tamaño de Fuerzas Armadas con que queremos contar, los escenarios en que pretendemos utilizarlas, etc. De lo contrario, si dichas políticas contienen únicamente generalidades y conceptos abstractos, ellas no serán de utilidad para la conducción del sector.

Lo anterior resulta particularmente relevante porque, en el proyecto de ley que establece el nuevo sistema de financiamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional –cuya finalidad es reemplazar a la Ley Reservada del Cobre– se introdujo una indicación en cuya virtud el referido sistema persigue ahora “lograr las capacidades estratégicas definidas en la planificación del desarrollo de la fuerza, conforme a la política de defensa, la política militar y las restantes políticas públicas del sector defensa a que se refiere el artículo 5°, letra a), de la ley N° 20.424”, en circunstancias que en el texto primitivo de la iniciativa, dichas capacidades debían identificarse en la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. En otras palabras, el texto en actual tramitación requiere una coherencia y armonía entre las políticas antes mencionadas, la planificación de desarrollo de la fuerza y el financiamiento sectorial que, en definitiva, apruebe el Congreso.

En este punto parece importante distinguir las responsabilidades que, en la materia, corresponden a los poderes Ejecutivo y Legislativo. En tanto, al Congreso corresponde la aprobación presupuestaria, fijar por ley las fuerzas de aire, mar y tierra que han de mantenerse en pie en tiempo de paz o de guerra; y las normas para permitir la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República, como, asimismo, la salida de tropas nacionales fuera de él, es al Presidente a quien la Constitución, en su artículo 32, número 17, reconoce como atribución especial el “disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional”. Por ello, contrariamente, a lo que han propuesto algunos sectores, las políticas públicas que se dicten al efecto, son de competencia exclusiva del Ejecutivo, sin que sea procedente plantear, por ejemplo, que una Estrategia de Defensa Nacional deba ser aprobada por el Congreso Nacional.

Así, el desafío mayor en la conducción del sector Defensa lo tiene el Gobierno: la pelota está en su lado de la cancha.

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