El debate sobre partidos y movimientos político-sociales en la Constitución

La Convención Constitucional se encuentra debatiendo sobre el reconocimiento de los movimientos político-sociales en la Constitución. Lo anterior ha generado un intenso debate sobre la pertinencia de que estas organizaciones sean reconocidas y aceptadas en el sistema político. Se han levantado alarmas sobre lo inconveniente que sería tal reconocimiento, por el riesgo asociado a la fragmentación y desinstitucionalización que produciría.

Antes de dar una opinión sobre lo que se debate, es del todo conveniente explicar lo que se señala en esa propuesta que reside en la Comisión de Sistema Político. Allí se establece que la Constitución reconocerá a las “organizaciones políticas”. Ellas pueden ser de dos tipos: “Las organizaciones políticas son entidades públicas no estatales que pueden constituirse como partidos políticos o como movimientos político-sociales. La Ley establecerá los requisitos, deberes y derechos de estas organizaciones” (art. 92). El artículo también indica que los partidos políticos pueden constituirse a nivel regional o nacional, y que los movimientos políticos sociales pueden hacerlo, a diferencia de estos, en cualquier nivel territorial (por ejemplo, en los niveles comunal, regional y/o nacional).

Lo que indica, entonces, la propuesta es que las organizaciones políticas pueden ser de dos tipos: partidos políticos como tradicionalmente los conocemos y movimientos político-sociales. En otros términos, se está abriendo la posibilidad a que los movimientos político-sociales se institucionalicen y participen de la competencia política bajo ciertos requisitos, deberes y derechos que la ley —es decir, el futuro Congreso– deberá establecer.

Tanto en el caso de los partidos políticos como de los movimientos político-sociales, se señala que deberán tener un programa político, deberán mantener un registro de sus afiliados o adherentes y que tales registros deberán estar a cargo del Servicio Electoral (Servel). Partidos y movimientos deberán además implementar políticas de paridad de género en sus direcciones. En caso de la competencia por escaños de representación, el Estado destinará financiamiento electoral proporcional al número de candidatos.

Mientras los partidos podrán presentar a militantes adherentes o personas no afiliadas a candidaturas de elección popular, en el caso de los movimientos político-sociales solo podrán presentar candidaturas en aquellos niveles territoriales en que se encuentren legalmente constituidos.

Entonces, tanto los movimientos como los partidos tendrán exigencias de institucionalización en términos de sus adherentes/afiliados, la estructura de sus direcciones (paridad), y posibilidad de presentar candidaturas. La pregunta es si tales requisitos son equivalentes, es decir, que no existan desventajas para ninguna organización de modo que, llámese movimiento o llámese partido, existan requisitos para su existencia legal que impliquen definir ciertos derechos y deberes equivalentes. Por ejemplo, se debe determinar si el carácter territorial de los movimientos político-sociales, que pueden constituirse en cualquier nivel territorial, implica una desventaja para los partidos. Puesto que estos solo pueden constituirse a nivel regional o nacional, requerirán un mayor número de firmas que los movimientos político-sociales para poder constituirse, dado que estos últimos podrán, eventualmente, establecerse a nivel comunal o distrital.

Asimismo, se requerirá una actualización de la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos para asignar responsabilidades equivalentes entre ambos tipos de organizaciones, que actualmente solo están definidas hacia los partidos políticos. Estas consideraciones revelan una dificultad inherente en esta propuesta, en cuanto las disposiciones exigen que no existan discriminaciones entre ambos tipos de organizaciones, pero el hecho de homologar los requisitos y deberes puede terminar por eliminar las diferencias prácticas entre ambas.

Otra dimensión crucial de observar se refiere a las condiciones que se establecen para acceder al poder –lo que conocemos como umbrales de electividad–. Sabemos que un sistema muy fragmentado genera un serio problema de gobernabilidad. Los gobiernos, enfrentados a decenas de intereses pequeños, aumentarán ostensiblemente los costos de transacción –cada pequeño grupo pedirá algo a cambio de su voto y aquello es costoso en términos de recursos, tiempo e inestabilidad en las decisiones–. De ahí que los sistemas políticos establezcan barreras o umbrales para evitar esta excesiva fragmentación. Conviene recordar que el actual Congreso Nacional enfrenta precisamente este problema. La Cámara Baja está conformada por 21 agrupaciones políticas, de las cuales 14 se mantendrán como partidos vigentes para los próximos 4 años. Con este nivel de fragmentación será muy difícil asegurar una gobernabilidad efectiva.

La propuesta que debate la Convención establece un umbral al indicar que “solo las organizaciones políticas que alcancen, al menos, un 4 por ciento de los votos válidamente emitidos en las elección de los miembros del Congreso plurinacional, o que logren al menos tres diputadas o diputados electos en distritos diferentes, tendrán representación en el Congreso plurinacional, en la forma que determine la ley” –art. 11 (12T.S)–. Es decir, tanto para movimientos como partidos se establece una barrera de entrada mínima de 3 asientos o 4% de votos válidamente emitidos. Si aplicamos esta fórmula al escenario actual, se reduciría la representación de organizaciones políticas de 21 a 15 que obtuvieron, o un % superior al 4% o al menos 3 asientos, lo que sigue siendo una alta fragmentación del sistema.

De lo anterior se desprenden dos cuestiones claves: primero, si se permite la existencia de “movimientos político-sociales”, que tal aceptación implica su institucionalización, de modo que existan requisitos claramente definidos por ley en términos de transparencia, adherentes, organización interna, deberes y derechos; segundo, que existan umbrales que permitan reducir el número de organizaciones políticas con representación en el Congreso –y eventualmente en otros espacios de representación–, de modo de evitar la excesiva fragmentación. Eventualmente debiesen elevarse los umbrales establecidos para permitir un sistema más gobernable. Por cierto, debe tomarse en cuenta que el nuevo Congreso que se propone incorporará escaños reservados para pueblos originarios, un escaño para el pueblo afrodescendiente y un escaño para chilenos(as) que viven en el exterior.

Visto de este modo, sería conveniente que el debate considere más aspectos que la posibilidad de reconocer a los movimientos sociales como organizaciones políticas. La tendencia a la fragmentación en el Congreso y del sistema político en su conjunto resulta de un proceso de largo aliento, que puede contrarrestarse con medidas que pongan foco en una mayor institucionalización de las organizaciones políticas y en establecer umbrales mayores para la electividad. Son esas dos dimensiones las que deben estudiarse detenidamente.