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Las políticas públicas y el debate sobre la jornada de 40 horas

por 10 septiembre, 2019

Las políticas públicas y el debate sobre la jornada de 40 horas
La pregunta fundamental a responder es: ¿qué jornada laboral desea el país? Y sobre esa base deberemos reestructurar lo que hacemos y cómo lo hacemos. En materia de evidencia, tenemos que la reducción anterior no generó catástrofes y que vaya si les va bien a los países que tienen las jornadas laborales más cortas (Países Bajos, Dinamarca, Noruega, Suiza, Alemania, Australia, Suecia, Irlanda). Está abierta la discusión acerca de si la reducción de las jornadas de trabajo fue resultado de la lucha de los trabajadores, lo que generó fuertes incentivos que derivaron en aumentos de productividad y explican el bienestar actual de esos países o viceversa.
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Dice Deborah Stone, en su clásico libro Policy Paradox: The Art of Political Decision Making (La paradoja de las políticas. El arte de la toma de decisiones políticas), que el primer desafío en la formulación de las políticas públicas es definir el problema. Como señala Stone, según como definamos el problema identificaremos la solución.

El gran éxito de las 3 diputadas que han impulsado la iniciativa de reducir la jornada laboral fue afirmar con autoridad política y sustantivas algo difícil de rebatir: la jornada de 45 horas es muy larga, genera problemas de productividad, ha quedado atrás en la mayoría de los países desarrollados y civilizados, afecta la estabilidad y el bienestar de las familias, incide en los niveles de delincuencia y su reducción se hace posible pues las nuevas tecnologías poseen el potencial de lograr fuertes aumentos de productividad.

Frente a esta definición del problema, la respuesta del Gobierno (más allá de los payaseos: contrapropuesta de 41 horas; impacto positivo de la reducción a 41 horas y catastrófico a las 40), del empresariado y de algunos ingenuos fue cambiar el terreno de discusión hacia cómo se deben formular políticas públicas de calidad. ¿Qué mejor forma de eludir el debate que ponerse a hablar de otra cosa? En todo caso esta estrategia no es nueva. Si no hay buenos argumentos en contra de una idea, la mejor respuesta es la descalificación.

No es cierto que no hay suficiente debate ni tampoco que con un par de estudios más será posible conocer las consecuencias del cambio, pues por la magnitud de las transformaciones que implica no es posible dimensionar ni los costos ni los beneficios. Es por ello que lo que está en juego es una decisión política que por lo que afirmamos más abajo es posible tomar.

Nadie puede negar que el debate en torno a la extensión legal de la jornada de trabajo es un problema que excede con creces el análisis económico. En un debate razonable deberían participar sociólogos, sicólogos, cientistas políticos, expertos en medicina del trabajo y la ciudadanía. No obstante, en los medios dominantes son tomados en cuenta, principalmente las opiniones de algunos economistas. Menos cobertura les dan a estudios de economistas que tienen una posición a favor de la medida (ver por ejemplo el estudio de Ramón López y Javiera Petersen, El proyecto de las 40 horas y los efectos de la reducción laboral en Chile, agosto, 2019).

¿Cómo analizar las políticas públicas?

¿Cuáles son las características de las buenas políticas públicas en democracia? David Bravo, en una columna en El Mercurio, señala que son tres: que estén basadas en evidencia, que en condiciones de incertidumbre puedan aplicarse de manera gradual y con una estrategia que permita evaluar rigurosamente su impacto y que consideren la visión de los actores involucrados, a través de un diálogo social.

Desde el punto de vista del análisis de las políticas públicas, el artículo de Bravo tiene varios problemas: en primer lugar, no se pregunta si la situación actual es adecuada o no. ¿Se ha preocupado el autor en analizar los problemas sociales, económicos, de delincuencia y de productividad que genera la situación actual (o en términos técnicos la situación sin proyecto)?

En segundo lugar, señala que no se han analizado los antecedentes básicos. ¿A qué antecedentes relevantes de refiere? Diferentes especialistas han dejado en evidencia los problemas familiares, sociales, delictivos, sicológicos que genera la actual larga jornada de trabajo, a la cual se suma que, producto de la segregación urbana, los tiempos de viaje son interminables. ¿O considera el analista que esos “antecedentes básicos” no son relevantes?

En tercer lugar, el analista no distingue entre políticas públicas que transforman radicalmente las condiciones generales de un país y las PP que introducen cambios marginales o pequeños. Mientras las segundas admiten un análisis simple costo-beneficio, las primeras transforman en tal magnitud las condiciones de un país o un área de actividad que no es posible evaluar sus costos y beneficios, pues unos y otros son desconocidos. Esto es lo que caracteriza a una decisión política a diferencia de una decisión sobre una política pública de menor alcance.

La pregunta fundamental a responder es: ¿qué jornada laboral desea el país? Y sobre esa base deberemos reestructurar lo que hacemos y cómo lo hacemos. En materia de evidencia, tenemos que la reducción anterior no generó catástrofes y que vaya si les va bien a los países que tienen las jornadas laborales más cortas (Países Bajos, Dinamarca, Noruega, Suiza, Alemania, Australia, Suecia, Irlanda). Está abierta la discusión acerca de si la reducción de las jornadas de trabajo fue resultado de la lucha de los trabajadores, lo que generó fuertes incentivos que derivaron en aumentos de productividad y explican el bienestar actual de esos países o viceversa.

Es probable que cuando se empezó a discutir en el mundo la posibilidad de prohibir el trabajo infantil, el enfoque que propone Bravo habría llevado a rechazarlo, porque presuntamente afectaba la competitividad de muchas empresas. Otra cosa muy diferente es el debate en torno a la gradualidad necesaria, el apoyo que requieren las pequeñas empresas en la transición, etc. Finalmente, Bravo hace caso omiso de los debates que el país viene dando hace tiempo respecto de la jornada laboral.

La reducción de la jornada laboral como problema económico

También es problemático su análisis del problema económico involucrado. Si bien es cierto que el cambio tiene importantes consecuencias económicas, su análisis es parcial. Se concentra solo en los impactos, presumiblemente negativos y no en las dimensiones positivas. Ya señalamos los impactos no económicos. Desde el punto de vista económico estricto, es fundamental incluir otros elementos.

1) Es cierto que la conjunción de la introducción eventual del aporte patronal a la previsión y la reducción de la jornada laboral representará un gran desafío a la actividad empresarial. Por ello, es clave una gradualidad razonable. Pero su impacto negativo será mucho menor al que se prevé por algunos economistas por diferentes efectos que Bravo no analiza, en particular, los efectos sobre la mayor productividad de jornadas de trabajo menores, la incorporación de nuevos trabajadores hasta ahora desocupados, etc.

2) La economía chilena sufre de baja productividad y su tasa de crecimiento ha caído sustancialmente en los últimos 10 años. Ello está asociado a bajas tasas de inversión unidas, a su vez, a los bajos salarios y la larga jornada laboral. Una fuerza laboral mejor pagada (al reducirse al jornada laboral sin reducción del salario) obligará a las empresas a hacer un mayor esfuerzo de inversión, lo que redundará en mayor productividad y, por tanto, en mejores salarios. Es claro que muchas empresas pequeñas pueden enfrentar problemas en la transición, pero en ese caso el Estado puede jugar un papel fundamental en apoyar su esfuerzo de modernización.

3) Existe consenso en que la rápida y generalizada revolución tecnológica permite una elevación sin precedentes de la productividad. Eso significa que es posible generar los bienes y servicios que necesitamos dedicando menos tiempo al trabajo remunerado. El problema fundamental que enfrentamos como sociedad no es si podemos avanzar en ese sentido, sino que cómo vamos a distribuir los beneficios que generan las nuevas tecnologías.

Hasta ahora los beneficios son captados por las grandes empresas. El control democrático tiene como tarea justamente generar una mejor distribución de esos beneficios. Por ello, una ley como la de las 40 horas sin reducción del salario ayuda en dicha dirección. Para asegurar una mejor distribución de los beneficios y costos, el otro requerimiento fundamental es el fortalecimiento de la organización sindical.

  • El contenido vertido en esta columna de opinión es de exclusiva responsabilidad de su autor, y no refleja necesariamente la línea editorial ni postura de El Mostrador.

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