Quienes se oponen a realizar modificaciones tributarias serias, debieran exponer con claridad sus razones para mantener un sistema que (i) no reduce, sino que mantiene la desigualdad, (ii) entrega grandes facilidades a la elusión y evasión en especial en hogares de altos ingresos, y (iii) no hace grandes esfuerzos por recaudar más proporcionalmente de quienes tienen más.
Cualquier balance que se haga de las discusiones sobre el tema de los impuestos en los últimos 20 años, mostrará dos cosas: (1) que en Chile se habla poco de ellos, y solamente cuando se anuncian modificaciones o reformas; y (2) que de ellos sólo pueden hablar quienes son considerados altamente expertos, relegando a quien no lo sea a una posición inferior, incapaz de comprender la complejidad de tamaño esfuerzo técnico, posible sólo para un reducido conjunto de especialistas de nuestro país.
Se nos olvida que los impuestos constituyen el nervio central de la redistribución en las sociedades modernas; es en el sistema tributario donde se concentran las posibilidades de establecer y regular la convivencia social en el orden de los recursos, y específicamente, en lo que concierne a las diferencias económicas entre los ciudadanos. Dicho de otro modo, las desavenencias en materia de justicia distributiva se zanjan, de una u otra manera, en el ámbito tributario, expresando los fundamentos morales dominantes sobre la igualdad o desigualdad en una sociedad.
Tres aspectos ayudan a entender esta relevancia:
[cita]Quienes se oponen a realizar modificaciones tributarias serias, debieran exponer con claridad sus razones para mantener un sistema que (i) no reduce, sino que mantiene la desigualdad, (ii) entrega grandes facilidades a la elusión y evasión en especial en hogares de altos ingresos, y (iii) no hace grandes esfuerzos por recaudar más proporcionalmente de quienes tienen más.[/cita]
1. La política fiscal expresa un concepto del Estado, de sus funciones y límites. Como bien dicen Murphy y Nagel (2002), los impuestos no despiertan controversias cuando se piensa en ellos para la provisión de bienes públicos básicos, como la defensa, el orden doméstico o la seguridad, sin embargo sí lo hacen cuando se piensa en el paso siguiente, esto es, el financiamiento de la salud, la educación, o compensaciones o programas especiales para grupos perjudicados o de menores ingresos. En este sentido, la noción misma de redistribución está permanentemente en juego: mientras mayor sea la intolerancia a la desigualdad en una sociedad, más debería propiciarse un Estado con capacidad real de reducir diferencias y contribuir en las dimensiones principales de desarrollo y bienestar de las personas.
¿Qué sucede en Chile? Al observar nuestro mercado laboral, es fácil constatar las abismantes diferencias de ingreso que existen, pero ello no es muy distinto de lo que sucede incluso en países escandinavos o en Alemania. La diferencia con ellos se da en el paso siguiente, cuando opera el Estado. Cuando se observan esos países una vez que se pagan impuestos y entregan transferencias, la desigualdad se reduce prácticamente a la mitad. Este hecho, crecientemente conocido y difundido hoy en día, trasunta una conclusión dolorosa: en Chile, como en varios países de América Latina, el Estado no redistribuye nada o casi nada, manteniendo intacta la desigualdad que origina el mercado.
2. En Chile obsesiona mucho más discutir sobre el gasto público que sobre la recaudación. Existe un altísimo interés por dejar en claro en QUÉ debe gastarse el dinero —como crítica a la ineficiencia del gasto público, a la irracionalidad y al despilfarro— pero se dice bastante menos sobre QUIÉN aporta esos recursos, o de otro modo, sobre qué integrantes de la sociedad hacen o deberían hacer mayores esfuerzos, en aras de establecer un ordenamiento tributario que regule los aportes ciudadanos conforme su nivel de recursos.
¿Cuál es la situación actual? Una estructura tributaria de recaudación levemente regresiva, es decir, donde contribuyen proporcionalmente más quienes menos ingresos tienen. Esto en especial gracias al rol preponderante que se le otorga al IVA, en detrimento de un impuesto a la renta que no sólo es pagado por pocas personas (porque la base imponible mínima es alcanzada sólo por el 19 % superior de la población), sino que además es usualmente reducido debido a la gran cantidad de resquicios, facilidades y vacíos legales que redundan en tasas efectivas bajas. Ciertamente, la recaudación debe ser analizada en conjunto con el gasto social para analizar el efecto del sistema tributario, pero ello no exime de la interrogante por otras combinaciones posibles de recaudación que sí pudieran ser más equitativas que la actual.
3. Si bien la discusión sobre procedimientos y mecanismos tributarios específicos es de altísima relevancia (FUT o no FUT, depreciación acelerada, tributación sobre base devengada o retirada, vigencia o eliminación de instrumentos como la renta presunta, etc.), los dilemas en el nivel de los objetivos a los que ellos apuntan son parciales e incompletos; así, lo que debiera orientar las decisiones sobre conservar o reformar estos mecanismos no es sólo si se fomenta o atenta contra la inversión o el crecimiento del país, sino también cuál es el comportamiento tributario de los ciudadanos y las facilidades que el Estado da a unos y a otros grupos de la sociedad para “diferir”, “estructurar”, “optimizar” o “diluir” impuestos. En otras palabras, habría que preguntarse, ¿Cuál es la disposición de los miembros de la sociedad —en especial de sus grupos de más altos ingresos— para entregar recursos al Estado, para cooperar con el financiamiento de bienes y servicios que aseguren niveles de desarrollo humano equitativos y acordes con el PIB per cápita que tanto hincha nuestro pecho de orgullo? Y segundo, ¿Cómo esto es expresado por el Estado en una institucionalidad no sólo eficiente, sino también equitativa, que recaude lo suficiente y anule privilegios y tratos preferenciales que aseguren mayor progresividad?
Un estudio del año 2012 entrega evidencia ejemplificadora en este sentido: la evasión de impuestos en Chile es realmente baja en el IVA (impuesto que pagan todos los chilenos, y en mayor proporción los más pobres, al dedicar un porcentaje mayor de sus ingresos, por no decir todos ellos, al consumo), alcanzando el 11 %, por lejos la evasión más baja en América Latina y entre las bajas en comparación con países OECD. Sin embargo, cuando se analiza la evasión en el impuesto a la renta (pagado por el ya mencionado 19 % de más altos ingresos), nuestro país llega aproximadamente al 48 %, mismo nivel que El Salvador, Perú o Argentina. ¿Por qué tanta eficiencia en la recaudación del IVA, pero tanta ineficiencia en la del impuesto a la renta?
¿Cómo asegurar un nivel de impuestos y transferencias que de verdad redistribuya y disminuya la desigualdad? ¿Quiénes hacen un esfuerzo mayor para financiar el Estado en Chile? ¿Cómo balancear los riesgos de pérdida de inversión con los riesgos de mantención o aumento de la desigualdad? Estas preguntas debieran estar presentes en la discusión pública y en las campañas presidenciales, sobre todo cuando existe fuerte evidencia de que nuestro sistema tributario es “insuficiente, ineficiente e inequitativo”.
Quienes se oponen a realizar modificaciones tributarias serias, debieran exponer con claridad sus razones para mantener un sistema que (i) no reduce, sino que mantiene la desigualdad, (ii) entrega grandes facilidades a la elusión y evasión en especial en hogares de altos ingresos, y (iii) no hace grandes esfuerzos por recaudar más proporcionalmente de quienes tienen más.
Conocer las distintas visiones sobre el sistema tributario ayuda a deducir la verdadera relevancia que las distintas sensibilidades políticas le conceden a la igualdad. No hay ni habrá cambio alguno en nuestra desigualdad de ingresos si no se asumen cambios sustanciales no sólo en la educación y en la salud, sino también en la política fiscal. Los impuestos son, lo quieran algunos o no, un nodo central para regular grandes diferencias de ingreso en las sociedades contemporáneas, y con ello, una excelente manera de observar el modo como se ordenan las relaciones sociales en nuestra sociedad.
