Las recientes demandas ciudadanas por una nueva constitución abren una ventana de oportunidad para avanzar en la aplicación efectiva del enfoque de derechos humanos en las políticas sociales .A través del diálogo tendiente al cambio constitucional no solamente se puede, mediante la mayor participación posible de los actores implicados, construir acuerdos básicos en torno a los derechos a garantizar y sus umbrales de logro, sino también consensuar mecanismos que permitan avanzar sustancialmente en la exigibilidad y justiciabilidad de los mismos.
Durante los últimos años se ha planteado la necesidad de avanzar hacia la implementación plena de un enfoque de derechos en las políticas públicas y sociales en Chile. En este sentido, cabe preguntarse si se verifican en la actualidad algunas condiciones básicas para la implementación efectiva de este enfoque en el país. Esta pregunta es especialmente relevante para situaciones como la pobreza, una de las peores expresiones de la vulneración de derechos.
Como es sabido, el enfoque de derechos coloca a la dignidad humana en el centro de la agenda del desarrollo. Desde este enfoque, las personas son titulares de derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos esenciales, los cuales pueden exigir a los estados. La pobreza, que se expresa en la falta de acceso a derechos económicos y sociales esenciales, viene a ser en última instancia, una negación de ciudadanía.
El enfoque de derechos requiere de la aplicación cabal del Derecho Internacional sobre Derechos Humanos en el ámbito interno. Estos derechos han sido expresados en distintos instrumentos y tratados internacionales, como la Carta de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y el Pacto sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Muchos de estos Tratados han sido suscritos por Chile.
Para que el enfoque de derechos sea efectivo en el campo de la pobreza (como también en otros ámbitos), se requieren tres condiciones fundamentales:
a) Una declaración jurídica “robusta” de los derechos económicos y sociales que se estiman pertinentes a la pobreza, que los haga exigibles y justiciables.
b) La existencia de medios que aseguren que los individuos, familias y comunidades pobres y vulnerables puedan exigir sus derechos en igualdad de condiciones y,
c) La definición de estándares de garantía de derechos consistentes con el principio de dignidad humana y que permitan verificar si estos derechos se hacen efectivos en realidad.
Respecto a la primera condición, varios derechos pertinentes a la pobreza no están contenidos por la Constitución chilena. En ella no se incluyen derechos humanos en ámbitos tan esenciales como la alimentación, la vivienda y su entorno, los servicios básicos (agua, saneamiento, energía), el trabajo decente, el transporte, la recreación, la seguridad humana, etc. Cabe señalar que muchos de estos derechos si han sido objeto de distintos Tratados Internacionales.
Lo mismo puede decirse respecto a la pobreza entendida como insuficiencia de ingresos monetarios, que continúa siendo la forma más usada para identificar a los pobres en el país. No se establece en la Constitución el derecho a un ingreso básico – no sujeto a condiciones de ningún tipo- que permita satisfacer necesidades esenciales (por ejemplo, el consumo de una canasta de alimentos). Solo se habla en la Constitución de una “remuneración justa por el trabajo”, pero esto limita el alcance del derecho a los ingresos laborales, y además, en parte alguna de la Constitución se establece el estándar contra el cual evaluar si efectivamente se garantiza un pago justo por el trabajo. Tampoco el sueldo mínimo, tal como está definido actualmente, puede ser considerado como un estándar de remuneración justa.
Ahora bien, aun cuando en el Artículo 5º, capítulo III, de la Constitución se indica que “es deber…del Estado respetar y promover (los) derechos, garantizados por… los tratados internacionales ratificados por Chile”, el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) (2014, p.20) advierte que un “ámbito de debate..es la relación entre el derecho nacional y las obligaciones jurídicas que se contraen a partir de la ratificación y vigencia en Chile de los tratados internacionales”. El INDH (2014) concluye que a pesar de lo que señala la Constitución, la jurisprudencia nacional existente impide “señalar de manera categórica cuál es, para el Estado de Chile, el estatus de los derechos humanos contenidos en tratados internacionales cuando son invocados a nivel doméstico” (p.21).
A la falta de claridad respecto al estatus jurídico de los derechos promovidos por los Tratados Internacionales, se agregan vacíos legales que erosionan la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos si incluidos en la Constitución, como la salud, la educación y el trabajo (no entendido como trabajo decente). Por ejemplo, el INDH (2014, p.24) indica que la norma constitucional “presenta debilidades porque no define el alcance de la protección de la salud, lo que dificulta tanto una interpretación robusta del derecho como la presentación de reclamos ante la justicia en casos de vulneración”. Igualmente, la prioridad que tiene en la Constitución el principio de libertad de elección afecta negativamente el acceso igualitario de las personas a la educación y a la salud, dado que en la realidad, la libertad de elección en esquemas mercantilizados tiende a estar fuertemente determinada por la capacidad de pago de las personas.
En cuanto a la exigibilidad de los derechos, esta no pasa solamente por la disposición gratuita de asistencia jurídica para familias o individuos aislados (además, la mera disponibilidad de abogado no garantiza en ningún caso igualdad ante la ley). La exigibilidad de los derechos pasa por el logro de niveles básicos de participación y organización por parte de las comunidades más pobres. Esto es sumamente relevante cuando existen amenazas a los derechos que son transversales a las familias que integran una comunidad (por ejemplo, problemas relacionados con el derecho a un medio ambiente libre de contaminación). En este sentido, cabe mencionar que son pocos los programas sociales que tengan como ejes de su intervención el fortalecimiento del tejido social a nivel local.
En el mismo ámbito colectivo, el no reconocimiento constitucional de los pueblos originarios no solamente representa un déficit institucional para encarar las relaciones con los pueblos indígenas, como lo indica el INDH, sino que además dificulta especialmente las iniciativas de reducción de la pobreza, puesto que este grupo de población se encuentra sobre-representado en las cifras oficiales de pobreza. Agreguemos a ello que la exigibilidad de los derechos, supone un esfuerzo en el plano administrativo para permitir el acceso real de las personas o grupos en pobreza a instancias cercanas creadas al efecto, evitando así tener que accionar el costoso aparato judicial. En esta línea la creación de instancias como las superintendencias, pueden ayudar a exigir derechos específicos.
En cuanto a los estándares, aunque en Chile se han definido estándares operativos verificables para varios derechos protegidos por los Tratados Internacionales, no siempre han sido consistentes con el principio de dignidad humana básica que se busca cautelar a través del enfoque de derechos. A veces han primado criterios subordinados a las restricciones presupuestarias, que han llevado a la definición de mínimos excesivamente mínimos de provisión (por ejemplo, que la gente tenga acceso a educación, sin importar su calidad).
La determinación de estándares de derechos también es relevante para avanzar hacia una medición de pobreza basada en derechos. En este ámbito, internacionalmente se ha ido reconociendo que una definición multidimensional de pobreza “dialoga” mejor con el enfoque de derechos que una limitada a los aspectos monetarios. El gobierno de Chile ha recogido parcialmente esta tendencia en la última medición de la CASEN, puesto que en ella coexiste una medida de pobreza monetaria con una no monetaria. Sin embargo, la propuesta de nuevo sistema de apoyo a la focalización de programas sociales puede dar pie para inferir que la clasificación socioeconómica de las familias se realizará solamente a través de los ingresos
Se ha visto entonces que ninguna de las tres condiciones necesarias para la puesta en práctica efectiva de este enfoque se cumple en la actualidad, y que a pesar de los avances, todavía hay muchas tareas pendientes. En este sentido, las recientes demandas ciudadanas por una nueva constitución (o por una reforma constitucional), abren una ventana de oportunidad para avanzar en la aplicación efectiva del enfoque de derechos humanos en las políticas sociales (y públicas en general). A través del diálogo tendiente al cambio constitucional no solamente se puede, mediante la mayor participación posible de los actores implicados, construir acuerdos básicos en torno a los derechos a garantizar y sus umbrales de logro, sino también consensuar mecanismos que permitan avanzar sustancialmente en la exigibilidad y justiciabilidad de los mismos.
