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¿Igualdad, Eficiencia o Libertad?: El Trilema Normativo de los Sistemas de Pensiones

por 25 abril, 2017

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La presidenta Bachelet ha anunciado finalmente el proyecto de reforma al sistema de pensiones del actual gobierno, que, en tanto proyecto, continúa asignándole la administración a las AFPs del 10% de las imposiciones de todos los chilenos, continuando así con la normatividad individualista del sistema que impuso la dictadura hace más de 30 años. Introduce sin embargo nuevas regulaciones y refuerza el aspecto solidario por un elemento de ahorro colectivo, en lo que puede ser el cambio más sustantivo en el sistema. No obstante, y en lo que llega el proyecto a ser votado, es necesario esclarecer, más allá -por ahora- de la forma institucional que adopte el sistema cuáles son los criterios normativos que deben guiar un sistema público de pensiones.

Una sociedad democrática no sólo tiene la obligación de diseñar un sistema público de pensiones eficiente, desafío ya de por sí complejo. Una tarea fundamental para la discusión de fondo sobre el esquema de pensiones consiste en decidir cuáles son los deberes fundamentales que deben normar el trato justo con y entre las distintas generaciones de una sociedad. Esta es, por su parte, una tarea aún más compleja, dado que las obligaciones de una sociedad con sus pensionadas y pensionados deben compatibilizarse con la obligación de mantener una sociedad sustentable, y que, por lo tanto, el sistema de seguridad social seleccionado sea diseñado de forma tal que sea económicamente eficiente y estable en el tiempo. A la obligación de trato igualitario entre generaciones y a la eficiencia económica de la sociedad tomada en su conjunto también le sigue la obligación de respetar la libertad de las personas en su condición de trabajadores, es decir, en relación a la libertad de acceso a elegir libremente sus opciones laborales durante su vida activa con vistas a ser el agente de valor respecto de su situación de bienestar en su periodo de retiro, considerando que los sistemas públicos de pensiones consisten, en general, en sistemas de ahorros previsionales obligatorios. Así, una sociedad democrática tiene que resolver, a la hora de diseñar un esquema público de pensiones, lo que puede llamarse un trilema normativo, esto es, un esquema que compatibilice tres valores democráticos fundamentales: igualdad, eficiencia y libertad.

Para comenzar a ilustrar el trilema normativo, considere el siguiente caso a modo de ejemplo: imagínese que un pequeño pueblo ha distribuido sus recursos de modo tal que, sin la intervención de otros factores, los viejos de la comunidad viven con bajos ingresos económicos que solo les alcanza para vivir en casas de retiro miserables, mientras que los jóvenes disfrutan de su vida en sofisticados condominios llenos de comodidades gracias a ingresos altos. En el ejemplo, los viejos, no obstante, tuvieron acceso a ingresos altos cuando jóvenes mientras que los jóvenes terminarán viviendo, una vez envejezcan, recibiendo ingresos bajos. En este caso ficticio, si consideramos el lapso de tiempo de una vida completa, es decir, la de un individuo desde su niñez y juventud pasando por la adultez hasta la vejez, las condiciones de bienestar por las que atraviesa una persona durante su vida son iguales para todos, y por lo tanto, son tratados de modo justo. El paradigma normativo que hace inteligible tal caso de justicia responde a lo que se ha llamado igualdad intergeneracional. Este enfoque basado en una perspectiva de vida completa, perspectiva que ha sido la visión por defecto entre los filósofos políticos igualitaristas, ha sido desafiado, sin embargo, por uno que toma en cuenta como medida de igualdad períodos etarios simultáneos (Dennis McKerlie, 2013). Este enfoque estima que las desigualdades relevantes no son aquellas que se dan entre los miembros de una generación, sino que deben considerarse como injustificadas también aquellas desigualdades que existen entre los distintos grupos etarios que componen una sociedad.

Intuitivamente, podríamos extrapolar este caso general a uno más específico: la igualdad en las condiciones de bienestar entre trabajadores y pensionados. Así, considerando la igualdad que se obtiene tomando como unidad una vida completa, podría resultar aceptable que los trabajadores y pensionados vivieran alternadamente un estado de plenitud y florecimiento en tanto trabajadores y una vida de escasez una vez pensionados. Ciertamente, como en el ejemplo del condominio y las casas de retiro, la desigualdad entre trabajadores y pensionados podría ser corregida y compensada mediante transferencias redistributivas que se justifican en virtud de lo que se ha venido en llamar “solidaridad intergeneracional”. Esto significa básicamente que los grupos etarios laboralmente activos deben estar dispuestos a que se financie, mediante impuestos a rentas generales (esquemas de pensiones solidarias y mediante coberturas sociales en salud, vivienda y otros), a aquellos jubilados cuyos ingresos no sean suficiente para vivir en condiciones dignas.

El problema con esta solución es que la solidaridad intergeneracional tiene un límite: la eficiencia económica. En condiciones generales, una sociedad está dispuesta a contribuir solidariamente hasta que las cuentas públicas puedan sostener el gasto que implica la manutención de los jubilados. En los últimos años, valga la pena recordarlo, los estados de bienestar europeos con más larga tradición en seguridad social se han visto en la necesidad de, si no directamente abandonar los diversos sistemas de reparto subvencionados por los estados, transitar hacia esquemas que combinan distintos arreglos institucionales pero que contemplan una mayor proporción de auto-financiamiento del sistema mismo por los ahorros de los trabajadores.

La presión que la eficiencia económica impone no sólo afecta a la solidaridad intergeneracional. También imprime presión a la versión normativamente más robusta: la igualdad intergeneracional. Un argumento contra la igualdad derivado de la eficiencia económica sostiene, en general, que, en un sistema con recursos limitados, no puede mejorarse el bienestar de algunos a costa de empeorar a otros. John Rawls (1973), por ejemplo, sostuvo ante este argumento que una desigualdad se justificaría sólo si se empeorara a los mejor posesionados económicamente para mejorar las condiciones de los peor situados, si es que las desigualdades entre ambos se hubiesen originado a partir de una situación inicial de real igualdad de oportunidades, en lo que se conoce como el principio de la diferencia. En otras palabras, una sociedad es ineficiente si se toma los recursos de algunos, es decir, se les empeora financieramente para mejorar el bienestar financiero de otros, cualesquiera que estos sean y cualesquiera sean las razones. La eficiencia que debe operar la economía de una sociedad consiste así en la tendencia a un equilibrio, aquel punto en el que se puede mejorar al menos a un participante del sistema siempre y cuando ello no implique, injustificadamente, empeorar a otro. Para lo que nos importa aquí, una sociedad es ineficiente y por lo tanto insostenible (y a la larga políticamente inestable) si para financiar al sistema de pensiones se le quita financiamiento a otro sector de la seguridad social, esencial para la convivencia basada en la justicia social.

En ese escenario social óptimo, aquel en el que se mejora el financiamiento de las pensiones vía impuestos -siempre y cuando esta carga no implique desmejorar injustificadamente el financiamiento de otros aspectos relevantes de la vida social-, el argumento de la eficiencia contra la igualdad sostiene que la igualdad intergeneracional debe dejarse en segundo plano, si es que igualar el acceso a las condiciones de bienestar de los pensionados implicara romper con el equilibrio económico. Para solucionar este primer dilema entre igualdad y eficiencia, los estados han transitado hacia esquemas completamente financiados, es decir, sin la dependencia a una financiación con cargo a las rentas generales. La Justificación de esto no consiste solamente en un arreglo “técnico” creativo que resuelva la ineficiencia de los esquemas financiados con impuestos en un contexto donde la población envejece cada vez más y las expectativas de vida de los pensionados crecen. También este tránsito se ha hecho atendiendo a una justificación normativa: la tesis de que los sistemas de pensiones deben financiarse exclusivamente a partir de los ahorros de los trabajadores. Este principio consiste, tomado en su mejor expresión, en la idea de que los trabajadores deben tener el control y el poder para planear y financiar su retiro laboral. En esta lectura, el retiro laboral representa un período importante en el lapso de la vida de las personas que no puede depender exclusivamente de los arreglos institucionales que hacen las sociedades, sobre todo si de ese modo se pone en riesgo la sustentabilidad del sistema. Las personas, en tanto trabajadores, tienen que tener el derecho a la libre elección de sus ocupaciones como una forma de acceder, sin intervenciones arbitrarias, a los medios suficientes para poder desarrollar sus planes de vida autónomos. De ello se sigue que las sociedades, a la hora de diseñar sus esquemas previsionales, deben valorar la autonomía del trabajador para decidir sobre cómo ahorrar, planificar y responsabilizarse en su vida laboral, de su vida de retiro.

 Tomados en tanto valores políticos, la igualdad, la libertad y la eficiencia son valores normativamente importantes. Lo que debe hacer toda sociedad plural y democrática es tomarse en serio el trilema normativo y definir el peso relativo que le otorga a cada una atendiendo a su historia y a sus posibilidades reales. De este modo se evita el ideologismo individualista del neoliberalismo, que adopta una visión acrítica y fundamentalista del valor de la libertad del trabajador en conjunto con el economicismo de la eficiencia convirtiéndolos en los únicos criterios relevantes que deben guiar el diseño de los esquemas obligatorios de pensiones.

No obstante, si en vista de mantener la eficiencia económica una sociedad se organiza en torno a sistemas de pensiones completamente financiados por los trabajadores y sus ahorros, el valor de la igualdad intergeneracional se relega del sistema, dado que desaparecen las obligaciones sociales intergeneracionales. De ese modo, las condiciones de bienestar que obtengan los jubilados dependen exclusivamente del funcionamiento del mercado laboral y el modo en como la sociedad en cuestión entiende el derecho de propiedad y, en consecuencia, distribuye su riqueza. Es decir, si el dilema entre igualdad y eficiencia se resuelve en favor de la autonomía del trabajador para financiar su pensión, nos colocamos entonces abiertamente en un trilema, dado que, si las pensiones descansan en la eficiencia y la libertad individual de ahorro previsional, las igualdades de trato en las pensiones dependen de condiciones de igualdad distributiva de la sociedad. Si el diseño descansa exclusivamente en las concepciones de igualdad distributiva intergeneracional y la libertad individual, es probable que el número de pensiones que van a caer bajo los mínimos de suficiencia alcanzaría niveles altos provocando la necesidad de financiar pensiones solidarias que pondrían en peligro, a su vez, los equilibrios fiscales.

Tomados en tanto valores políticos, la igualdad, la libertad y la eficiencia son valores normativamente importantes. Lo que debe hacer toda sociedad plural y democrática es tomarse en serio el trilema normativo y definir el peso relativo que le otorga a cada una atendiendo a su historia y a sus posibilidades reales. De este modo se evita el ideologismo individualista del neoliberalismo, que adopta una visión acrítica y fundamentalista del valor de la libertad del trabajador en conjunto con el economicismo de la eficiencia convirtiéndolos en los únicos criterios relevantes que deben guiar el diseño de los esquemas obligatorios de pensiones.

Por último, ¿Existen propuestas institucionales que atiendan el trilema normativo entre igualdad, eficiencia y libertad? Desde el punto de vista de la filosofía política, que es el punto de vista que hemos exclusivamente adoptado aquí, hay al menos dos propuestas teóricas que resuelven de forma satisfactoria el trilema normativo: el diseño una institucionalidad previsional en un contexto de Ingreso Básico Universal (van Parijs, 1995; van Parijs y Vanderborght, 2017) o el diseño de una Dotación Previsional Cívica a partir de la idea del Capital Básico (Ackerman y Altott, 1999; White, 2003). Pero eso ya es materia para otra columna.

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