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Áreas de riesgo y su escasa legislación

por 18 abril 2010

Es vital que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo estudie las modificaciones que requiera la Ordenanza General, para mantenerla al día con el avance tecnológico y científico.

La Ley General de Urbanismo y Construcciones en su artículo tercero  establece  que el responsable de normar  las materias relativas a planificación  urbana, urbanización y construcción  es el Ministerio de Vivienda y Urbanismo .Entre sus atribuciones debe además  proponer al Presidente de la República las modificaciones que esta ley requiera para adecuarla al desarrollo nacional. Le corresponderá, igualmente, estudiar las modificaciones que requiera la Ordenanza General, para mantenerla al día con el avance tecnológico y desarrollo socio-económico del país.

Esta ley en su artículo 60  dictamina que frente a las áreas de riesgo para los asentamientos humanos o áreas no edificables, “El Plan Regulador señalará los terrenos que por su especial naturaleza y ubicación no sean edificables. Estos terrenos no podrán subdividirse y sólo se aceptará en ellos la ubicación de actividades transitorias, manteniéndose las características rústicas del predio.” La normativa regulatoria de estas áreas  se establece a través del  Plan Regulador Intercomunal o del Plan Regulador Metropolitano, en su caso, instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones para orientar y regular el desarrollo físico del área correspondiente.

La Ordenanza de la ley en su Artículo 2.1.17. interpretó el articulo 60 estableciendo un cambio al termino de “no edificación”,  por el termino “ restricción al desarrollo urbano” Este cambio permito que en los planes reguladores se pueden definirse áreas restringidas al desarrollo urbano, como aquellos territorios en los cuales previo estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos. Es decir la legislación estableció que hoy día existe la tecnología para no sufrir daños por un terremoto, en vez de cautelar a través de medidas de prevención, su no edificación.

Es vital que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo estudie las modificaciones que requiera la Ordenanza General, para mantenerla al día con el avance tecnológico y científico.

Este resquicio legal es lo que ha permitido la ocupación de áreas de riesgo. Esta irresponsabilidad de normar en áreas de alta peligrosidad y permitir su construcción  es el responsable de tantos desaciertos urbanísticos como Chaiten, áreas costeras con riesgo de   tsunami, etc. Normar para construir  sobre las Zonas inundables o potencialmente inundables,  Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas, Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas requieren un estudio interdisciplinario que contemple mas allá que la construcción una normativa de resguardo de la vida con medidas de prevención , comunicación, educación,  evitando las áreas de sacrificio mediante tecnología de aviso oportuno a la ciudadanía. La falta de humildad de la disciplina urbanística de no reconocer la compleja acción de la naturaleza y respetar dando el espacio para su acción es el responsable de tantos errores territoriales.

En el país tenemos determinado al menos 3 tipos de fuentes sísmicas  que la comunidad de expertos han establecido durante años de estudios y a través de publicaciones en revistas de especialidad. La norma sísmica actual ha respondido bien para 2 de ellos, los interplaca tipo thrust y los intraplaca de profundidad intermedia. Sin embargo es una incógnita cómo responderá ante un terremoto superficial (el tercer tipo). Esto porque hasta hace pocos años no se sabía si estas fallas podían ser calificadas como activas. Los nuevos antecedentes aportados por la comunidad científica han cambiado esto drásticamente. Un claro ejemplo de esto es la falla San Ramón que atraviesa de Norte a Sur todo el borde cordillerano de la ciudad de Santiago entre los ríos Mapocho y Maipo.

Por otro lado,  la Ordenanza General no ha normado  las áreas sometidas a sismos por  fallas geológicas y fenómenos asociados al mismo. En otros países, estas áreas se establecen  haciendo estudios que integran varias disciplinas: sismología, tectónica, paleosismología, geomorfología, geotecnia, geología, urbanismo etc. Se caracteriza el tipo de fallas, se determina si es activa y luego se procede a modelar un posible escenario de terremoto para estimar por medio de simulaciones numéricas las máximas aceleraciones del suelo que se generarían en un radio de al menos 30 km de la falla.

Veamos como ejemplo de esta carencia la normativa urbana de  la ciudad de Santiago. La planificación que norma la  edificación  de  la  Región Metropolitana  la realiza la Seremi de Vivienda  a través  del Plan Regulador Metropolitana o PRMS .Esta normativa establece en su Ordenanza  débiles y casi nulas consideraciones con respecto a los riesgos sísmicos y sus efectos colaterales. Como fiel ejemplo de esta falta tenemos la falla San Ramón. Una falla geológica es una discontinuidad en el suelo, una grieta, una zona de ruptura, se dice que esta activa  si presenta movimiento de sus secciones.

La falla de Ramón se extiende por unos 25 a 30 km y está caracterizada como  una falla de tipo superficial por encontrarse a una profundidad de 8 a 10 km bajo la superficie, su trazado  es paralelo al contrafuerte cordillerano y existe desde hace miles de años. Actualmente  se ha podido monitorear y se ha encontrado que la falla esta activa lo que la hace una zona de mayor  riesgo potencial ante movimientos telúricos de distinta tipología como los que estamos experimentando en Chile continuamente.

Analizando el Plan Regulador Metropolitano y su Ordenanza esta  establece en  el  Capitulo  8.2. una  clasificación para  las Áreas de Alto Riesgo para los Asentamientos Humanos definiéndolas como “los territorios, en los cuales el emplazamiento de asentamientos humanos se debe restringir en forma parcial o total, en consideración a las características que presentan”. Se establecen  dos categorías, una de origen natural y otra por riesgos de actividades peligrosas.

En el Artículo 8.2.1. se clasifican las áreas de riesgo de origen natural como las áreas que presentan fallas geográficas y/o inestabilidad a los sismos; las volcánicas; las de inadecuada constitución del terreno para la fundación de estructuras; las de deslizamientos de materiales o sedimentos; las de inundación por aluvión o avenidas; las de avalanchas de nieve, derrumbes y corrientes de barro, las de concentración de aguas provenientes de las precipitaciones y las áreas afectadas por otros riesgos naturales potenciales de tipo geológico, geomorfológico, hidrológico y climático.

Sin embargo, en la tipificación de las áreas sometidas a este riesgo en el plan regulador   metropolitano, la falla de San Ramón no está considerada   como un riesgo para la ciudad de Santiago. La existencia de la falla de San  Ramón  no está contemplada ni  tampoco tipificada en las  áreas de alto riesgo  o de sacrificio, situación preocupante en  la capital de uno de los países más sísmicos del mundo por su ubicación y particular geomorfología, a decir de los sismólogos constituye un laboratorio natural privilegiado ya que en su territorio se pueden observar y monitorear todas las tipologías de movimientos sísmicos que se dan en el planeta. Sólo se clasifica en el PRMS ,el área  montañosa de la quebrada de Ramón, de la Quebrada de Macul y de la Quebrada de Lo Cañas como de riesgo geofísico asociado  a una remoción en masa. Estas áreas las definen como áreas en que la remoción en masa de materiales se puede presentar como fenómenos de avalanchas, aluviones, aludes, derrumbes, deslizamientos, rodados de piedras u otros materiales de arrastre; todo ello desencadenado por sismos, lluvia, acumulación de nieve y deshielos, o aceleración del escurrimiento de aguas a través de las quebradas.

Se norma el área montañosa pero no el área de impacto directo que es el área debajo de la cota mil .Las comunas de La Reina  y Peñalolén presentan una especial vulnerabilidad frente a la falla  en particular por su tipo de emplazamiento ¿Qué pasa con el área colindante al área montañosa donde reside la población en estas comunas ?

A pesar de lo anterior, estas áreas de riesgo, un riesgo potencial  para la población  en el caso de un sismo, la ordenanza permite  su desafectación  dando espacio a alojar construcciones de diferente tipo. Se cita la Ordenanza: “Con el fin de desafectar, disminuir o precisar estas áreas, se podrán realizar estudios técnicos específicos de riesgo y las obras que se requieran, previa aprobación de los organismos competentes. Dicha desafectación deberá ser informada favorablemente por la Seremi  RM de Vivienda y Urbanismo, con lo cual se entenderá incorporada al presente Plan con la zonificación graficada en los planos precedentemente señalados.”Es así como se construyeron casas y colegios en el sector de la falla de San Ramón.

En el Uso de Suelo Permitido en este sector, se establece que en estas áreas sólo se permitirán actividades de forestación y esparcimiento al aire libre, con instalaciones mínimas complementarias a dichas actividades y que no impliquen concentración masiva y/o permanencia prolongada de personas. Pero sin embargo, hoy día  existen universidades, construcciones, una central de gas, e increíblemente un centro nuclear.

En la misma Ordenanza del  PRMS, desconociendo el  fenómeno geológico  que atraviesa todo el sector oriente de la ciudad de Santiago es decir un fenómeno de riesgo intercomunal y regional, se traspasa  la responsabilidad de un fenómeno geológico a nivel  intercomunal  a la planificación de la comuna en su Artículo 3.3.2.1. estableciendo queSin perjuicio de las exigencias establecidas en el Título 8º de esta Ordenanza, los Planes Reguladores de las comunas cuyo territorio incluya faldeos de cerros, deberán contar con los estudios de detalle necesarios para que la provisión de espacios urbanizables se genere con los debidos resguardos respecto de áreas de riesgo para los asentamientos humanos.” ¿Cuantas comunas en el país tienen los fondos económicos para realizar dichos estudios? Sin ninguna duda, que es el Estado el que tiene y debe dar la información y cautelar el bien común.

Ocurre  lo mismo en la consideración del Artículo 8.2.1.4.que establece que :”las áreas urbanizables y/o consolidadas que puedan resultar afectadas por los riesgos potenciales indicados, se establecerán normas en el respectivo Plan Regulador comunal, el que deberá reconocerlas, fundándose en estudios técnicos específicos de riesgos, actualizados y aprobados por organismos competentes, que contemplen condiciones u obras específicas para asegurar una habitabilidad libre de riesgos para la población propuesta. Para cumplir el objetivo anterior, los instrumentos de planificación local deberán establecer tanto las normas de densidad, como las características de las edificaciones.” Sin embargo la información sobre esta temática  es escasa en las comunas aledañas  y además deberían incluir antecedentes sobre las fallas geológicas superficiales.

Si analizamos el tema del Reactor Nuclear o las Instalaciones de gas en ninguna parte de la Ordenanza del PRMS se establece que estas actividades deben estar prohibidas  en áreas de fallas sísmicas o de áreas de gran riesgo geológico por los daños insospechados a la comunidad. En el articulo 8.2.2.1.de la Ordenanza del PRMS que norma la protección de Centros Nucleares  establece que  la delimitación, precisión de su radio de acción, como asimismo las normas específicas en relación a la intensidad de ocupación del área de protección y usos de suelo permitidos, serán los determinados por la Secretaría Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo a proposición de la Comisión Chilena de Energía Nuclear. En áreas de tal nivel de peligrosidad para la población, ¿no deberían ser consultados los residentes como se realiza en otros países? Me pregunto, quién protege  a  los ciudadanos afectados  por un escape  radioactivo  del centro nuclear gestado por una acción sísmica? ¿Quién vela por el bien común de la ciudad de Santiago?

La Falla de San ramón es una falla activa que recorre toda el sector oriente de Santiago .Todos los estudios de los sismólogos y revistas especializadas  dan cuenta de esto. Este tipo de fallas son muy destructivas cuando rompen con un sismo y producen daños  de magnitudes importantes .Los efectos de su actividad se reconoce por los deslizamientos que están a lo largo de todo el borde cordillerano. En su proceso histórico de actividad, la falla presenta  conos de deyección como el sector del Parque Intercomunal.  Así todo, el paisaje del borde cordillerano ha sido escenario de algún deslizamiento de tierras en el pasado remoto, mediano e incluso reciente (caso en Avda. Quilín el año 1993).

En  el caso de una afectación producto de  un terremoto, el primer efecto en un área de pie de monte son los deslizamientos de terrenos o inestabilidades gravitacionales. Los  ejemplos son varios: Caso de Yungay en Perú donde un terremoto azotó en la región Ancash el domingo, 31 de mayo de 1970 produciendo además un enorme deslizamiento que sepultó una ciudad completa (80 mil muertos y más de 20 mil desaparecidos).Esa ciudad es una típica ciudad de borde cordillerano como la que tenemos a lo largo de Chile. Hay otros casos como el terremoto de El Salvador el año 2002 y el tristemente olvidado caso de la mina El Soldado al norte de Santiago a mediados de los años 60  donde un relave de la mina colapsó con un sismo y sepultó toda una población de mineros con sus familias. Surge la pregunta ¿Cuál sería el deslizamiento de los terrenos en un área de pie de monte en las comunas de La Reina, Las Condes y Peñalolén que están en la falla? ¿No debería contemplarse una normativa a las áreas residenciales que están en el pie de monte y vecinas a fallas geológicas?

Hoy día, es vital que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo estudie las modificaciones que requiera la Ordenanza General, para mantenerla al día con el avance tecnológico y científico, normativas que requieren para su aprobación de un simple  decreto supremo. El Estado le asignó a este  Ministerio  la labor de cautelar la edificación y la planificación urbana considerando la protección de la vida. Es el momento de subsanar los errores del pasado, normar sobre las áreas no edificables, normar sobre el comportamiento estructural frente a los diferentes sismos que azotan nuestro territorio, promover la fiscalización de la calidad de construcción a las empresas inmobiliarias privadas, incluir las fallas geológica activas como la  de San Ramón en los planos  metropolitanos y reparar los errores  al no interpretar debidamente  la fuerza de la naturaleza.

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