Reformas Educacionales: el viacrucis de Bachelet que aún no ve humo blanco - El Mostrador

Miércoles, 22 de noviembre de 2017 Actualizado a las 22:32

A un año de que termine su periodo, tres proyectos luchan por ser aprobados en el Congreso

Reformas Educacionales: el viacrucis de Bachelet que aún no ve humo blanco

por 6 julio, 2017

Reformas Educacionales: el viacrucis de Bachelet que aún no ve humo blanco
La Ley de Inclusión, el proyecto de reforma a la Educación Superior, la gratuidad, desmunicipalización, reforma a la Educación Inicial y el proyecto que fortalece a las universidades del Estado, son la batería de propuestas con las que el Gobierno buscó erradicar al mercado de la educación, terminar con la desigualdad y propiciar un proyecto educativo que pueda “igualar la cancha de oportunidades”. “Nada más alejado de la realidad”, según los especialistas, que ven en la mayoría de las iniciativas un desdibujamiento de los principios iniciales, además de una serie de pugnas e intereses que acabaron con un conjunto de proyectos que aún no pueden ser promulgados.

Una refundación estructural a los principios del sistema educativo de Chile era uno de los principales objetivos del segundo mandato de la Presidenta Michelle Bachelet, el que se vio concretizado en seis proyectos que atacaban directamente el corazón de la educación inicial, secundaria y superior.

Proyectos que han visto en su tramitación un tortuoso camino, que ha hecho chocar a distintos actores de la sociedad civil, enfrentándose el sector público y privado en los distintos niveles, una verdadera “pelea entre dos visiones ideológicas de lo que debe significar la educación” para algunos, mientras para otros “solo el intento por adecuar el actual modelo mercantilizado y neoliberal a los cambios que demandan los movimientos sociales”.

Una pugna que ha tenido como resultado el cambio del ministro a cargo de la cartera de Educación. Así el Mineduc pasó de ser comandado por un liderazgo más político, como el de Nicolás Eyzaguirre, al de una reconocida especialista del mundo educativo, como lo es Adriana Delpiano, quien ha debido conducir la mayoría de los proyectos, pero siempre bajo la “sombra del ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés”, y del mismo Eyzaguirre, quien se encuentra en la Segpres.

Educación Inicial, desmunicipalización y Ley de Inclusión: harto ruido y pocas nueces

Una de las primeras reformas impulsadas por el Gobierno de Michelle Bachelet, fue la Educación Inicial, la que fue aprobada en enero de 2015. Este proyecto que avanzó sin grandes cuestionamientos al interior del Congreso establecía como principales ejes el aumento de la cobertura estatal de un 17% a un 30% en salas cunas. Para esto, se crearon cupos para 90 mil nuevos niños y niñas de entre 0 a 2 años de edad y 34 mil niñas y niños entre 2 y 4 años.

Junto con este proceso de crecimiento de la cobertura, el Mineduc también implementó una nueva institucionalidad, a través de la creación de la Superintendencia de Educación y la Subsecretaría de Educación Parvularia, además de una intendencia fiscalizadora que reemplazará a la Junji en el rol contralor de las salas cunas y jardines infantiles.

Para Nicole Cisternas, directora del área de Política Educativa de Educación 2020, es importante recalcar que “no basta con aumentar solo la cobertura, se necesita aumentar la calidad y los estándares". Para la especialista es fundamental que el Estado chileno entienda que “la prioridad en política pública debe ser que los primeros años de vida son fundamentales para el desarrollo futuro del niño y del país”. Reconoce que aumentar la cobertura “es fundamental”, pero indica que han advertido al Mineduc que es importante mejorar los estándares de calidad, por ejemplo, en cuanto a la cantidad de docentes en el aula, que en Chile es de 1 cada 24 niños en una sala, mientras que según la OCDE es de 1 cada 7 niños.

Por otra parte, también hace hincapié en la formación docente. En tal sentido, señala que la reforma a la Carrera Docente incluye a las educadoras y educadores de párvulos, “pero son los últimos que van a entrar al sistema, ellos necesitan mejoras laborales y mejorar el sistema de formación, dar un enfoque de derecho social y de protección de la infancia que hoy no existe (...). La primera infancia debiera ser prioridad de las políticas públicas”.

Un proyecto que sí causó gran revuelo, principalmente entre los parlamentarios de oposición, sostenedores de colegios particulares subvencionados y agrupaciones de padres y apoderados, es la denominada “Ley de Inclusión”, la que, luego de haber sido tildada como “discriminatoria e injusta” por parlamentarios como los diputados Jaime Bellolio (UDI) y Rojo Edwards (RN), fue aprobada a principios del año 2016.

Según el Mineduc, los principales objetivos del proyecto eran entregar “las condiciones para que los niños y jóvenes que asisten a colegios que reciben subvención del Estado tengan una educación de calidad. Entre sus principales puntos está el fin de la selección, la gratuidad de los establecimientos, y el incremento de recursos para los colegios sin fines de lucro”. Los ejes irrenunciables de la iniciativa eran poner fin a la selección, la eliminación del copago por parte de los apoderados en los establecimientos particulares subvencionados y “el incremento de recursos para los colegios sin fines de lucro”.

La medida despertó ronchas al interior del mundo particular-subvencionado, los sostenedores aseguraron que un porcentaje importante de colegios tendrían que cerrar, debido a la eliminación del copago y declararon que el Gobierno los obligaba a tomar la vía de la educación privada. Tras su aprobación, desde la red de colegios Sociedad de Instrucción Primaria (SIP) expresaron que “se ha visto un desorden de parte del Ministerio de Educación y de la superintendencia. La ley dice una cosa y los fiscalizadores, otra”, mientras desde el Mineduc afirman que hay una campaña "del terror" desde la oposición y llamaron a "no temer" a los cambios.

Otro nudo que se abrió fue el de la selección, que finalmente fue permitida en los denominados "liceos emblemáticos", los que deben avanzar en su eliminación, teniendo presente sus propias particularidades, lo que fue descrito nuevamente como un acto discriminatorio del Ejecutivo. Pero la política aún cuenta con criticadas consecuencias, ya que, debido a la eliminación de la selección, en distintos colegios se han visto largas filas de espera de apoderados que buscan postular a sus hijos a los denominados "liceos emblemáticos", como por ejemplo para el Colegio Salesianos de Alameda. Esto, a pesar de que los mismos directores han explicado que no es necesario hacer una fila para postular al colegio, sino que hay mecanismos claros como el de las tómbolas.

Para Jaime Retamal, el proyecto apunta “a dejar contentos a dios y al diablo. Ese proyecto no tiene sentido ni –valga la redundancia– proyección. Es un proyecto que muestra con luces la pobre discusión intelectual que hay detrás de las ideas educativas de la Nueva Mayoría”. Además, asegura que “mientras no sea modificado el sistema, que solo se modifique el CAE, en el sentido de que sea el BancoEstado el que administre esa bolsa de oro. Nada más”.

Para Cisternas, el principal problema de la “Ley de Inclusión” ha sido la incapacidad del Gobierno para conducir la tramitación de los proyectos en el Congreso –de lo que está a cargo Nicolás Eyzaguirre– y agrega que, además de esta “dificultad de conducir el proceso legislativo”, también el Ejecutivo está al debe a la hora de comunicar las iniciativas y lograr que la ciudadanía comprenda el trasfondo de la ley, que básicamente era terminar con un “sistema aberrante en que se permitía el lucro y la segregación de la educación particular subvencionada”.

Un proyecto al que le ha costado ver la luz en el Congreso es el de “Desmunicipalización de Colegios y Fortalecimiento de la Educación Pública”. Según el Ministerio de Educación, tiene como objetivo crear un “Sistema Nacional de Educación Pública, con organismos altamente especializados que serán los Servicios Locales de Educación, en un proceso gradual de instalación que durará seis años”, el cual partiría en la Región Metropolitana, específicamente en las comunas de Lo Prado, Cerro Navia y Pudahuel.

Además, la iniciativa establece una nueva institucionalidad, compuesta por el Ministerio de Educación, una Dirección de Educación Pública, Servicios Locales de Educación y Consejos Locales de Educación con participación de la comunidad, la que busca generar un aparataje que robustezca la educación pública escolar, en donde “los niños, niñas, jóvenes y adultos de todas y cada una de las localidades del territorio nacional se educarán en ambientes de aprendizaje, que fomentan su desarrollo como personas integrales y sujetos de derecho del país que todos soñamos”.

Tras casi dos años de tramitación en el Parlamento, el proyecto hoy se encuentra en discusión en Comisión de Educación del Senado, pero, al no contar con la indicación de discusión inmediata, podría “dormir en el Congreso, sin ver la luz en este Gobierno”, un temor que es respaldado por parlamentarios oficialistas y también por Educación 2020.

Los principales puntos en conflicto con la señalada iniciativa residen en una mirada economicista de la misma, ya que mantiene el sistema de financiamiento vía voucher, por asistencia y matrícula, lo cual, a juicio de Nicole Cisternas, es “una piedra angular, porque las escuelas tienen costo fijo, pero tienen un financiamiento variable”, lo que genera una vulnerabilidad en el sistema. De todas formas, el proyecto incluye algunos aspectos de financiamiento, como un aporte basal para todos los costos de administración, lo que es insuficiente en una posible ley que tardará al menos diez años en ser aplicada.

Según Cisternas, es fundamental cambiar el sistema de administración de los colegios públicos. “El sistema de administración de recursos de los municipios genera desigualdad”, dice, debido a que los municipios más ricos pueden inyectar mayores recursos que las administraciones más pobres. Junto con esto, “la educación de los municipios es afectada por el alcalde” y su visión política, la que afecta los currículos escolares y el enfoque educativo, a pesar de contar con un programa a nivel nacional. “Es urgente que este proyecto se apruebe, las escuelas públicas necesitan urgente una nueva administración (...), pero, si cambia el Gobierno, puede que ser esto se postergue”, indica la directora de Educación 2020.

Por otra parte, desde el mundo estudiantil, principalmente la ACES, se ha cuestionado la poca participación de los distintos estamentos en su construcción y tramitación en el Congreso, además de criticar la no inclusión de temáticas como la educación no sexista y la igualdad de género en los programas que se aplicarán.

Reformas a la Educación Superior: bien con dios y con el diablo

Los objetivos respecto a la Educación Superior eran grandes, las movilizaciones que lograron poner en jaque al Gobierno de Sebastián Piñera fueron las estudiantiles, que demandaban “educación pública, gratuita y de calidad”. Fue justamente de este proceso que nacieron distintas dirigencias políticas que hoy se despliegan en el Parlamento, entre quienes se cuentan las diputadas comunistas Camila Vallejo y Karol Cariola. También, los principales líderes de un emergente Frente Amplio, Giorgio Jackson y Gabriel Boric.

Tan relevante era el desafío, que la estrategia gubernamental incluyó hasta a los principales liderazgos en la materia provenientes del mundo estudiantil. Es así como Miguel Crispi, uno de los fundadores de Revolución Democrática (RD), y una serie de dirigentes del Partido Comunista, llegaron hasta el Mineduc, con el objetivo de permear las reformas con las demandas de la calle. Un objetivo que poco a poco fue desvaneciéndose, por un lado, por el rol que jugaba el entonces ministro Nicolás Eyzaguirre y, por otro, porque poco a poco fueron desplazados por lo que fue descrito al interior del ministerio como “una horda de operadores del PPD que llegaron a mercantilizar la reforma”. Así, desde mediados de 2015, estos cuadros fueron desplazados hacia otros procesos de reformas o salieron de la cartera de Educación, como fue el caso de la comunista Catalina Lamatta, quien dejó su cargo en el ítem de acceso para trabajar con la ex rectora de la Universidad de Aysén, Roxana Pey.

Es bajo este diseño, que ha sido denominado como de “cooptación de las demandas sociales, vaciadas de contenido”, según las distintas dirigencias de la Confech, que una de las principales consignas estudiantiles debía ser resuelta: “la gratuidad”. Es así como, durante el año 2015, la Presidenta Michelle Bachelet anunció que la gratuidad para la educación superior comenzaría a regir a partir de 2016. Eso sí, su aplicación y financiamiento dependían directamente de los resultados de una compleja Reforma Tributaria, que finalmente no terminó recaudando los recursos necesarios para una gratuidad universal. Finalmente, la Mandataria se comprometió a que en el actual Gobierno se dejarían sentadas las bases para llegar hasta un 70% de gratuidad.

Los problemas de una accidentada tramitación pasaron desde implementar esta política pública a través de la Glosa Presupuestaria, la inviabilidad de dar gratuidad como tal a los IP y CFT con fines de lucro, hasta un tortuoso y obligado paso por el Tribunal Constitucional (TC), que terminó definiendo la gratuidad de Bachelet como “discriminatoria”. Un proceso que llevó al Ejecutivo a ceder en distintos ítems, que lo condujeron a crear una ley corta para que los IP y CFT pasaran a constituirse como entidades sin fines de lucro, además de “flexibilizar” los requisitos para que las universidades pudiesen adscribir a la gratuidad. De esta forma, desde los planteles estatales se pasó a incluir a las universidades del G9 y una serie de IES privadas que no son parte del Cruch, entre ellas, las universidades Alberto Hurtado, Diego Portales, Uandes.

Los principales cuestionamientos a la gratuidad se centran en que no fue un cambio “estructural" sino “una medida parche, para mantener tranquila a la barra”. Desde el oficialismo reconocen que “fue un error comenzar por la gratuidad”. Por otro lado, aseguran que se mantiene la lógica del voucher, basada en la oferta y la demanda mercantil, además de respaldar "el negocio en la educación superior".

Para el doctor en Educación y académico de la Usach, Jaime Retamal,  “la gratuidad es otro fraude más de la tercera vía neoliberal a la chilena”. Agrega que no es posible realizar un proceso de cambio estructural a través de esta reforma, ya que “los grandes intereses de las instituciones privadas de educación superior, que van desde las corporaciones gobernadas por la Iglesia católica hasta las gobernadas por las instituciones tipo 'Carlos Peña', están hoy hegemonizando la dirección de las reformas”.

La demanda por el ingreso de la reforma estructural se hacía cada vez más fuerte en los primeros meses de 2016. El tortuoso proceso de la gratuidad había dejado una mancha en los primeros años del Gobierno de Michelle Bachelet que incomodaban a los parlamentarios del oficialismo. Entonces, a principios de julio del año pasado, se ingresó el “Proyecto de Reforma a la Educación Superior”, en medio de un fuego cruzado entre parlamentarios oficialistas, rectores, estudiantes y el Ejecutivo. La principal crítica era que las solicitudes de los “actores del mundo educativo” no habían sido incluidas. Desde el Consorcio de Universidades del Estado de Chile (Cuech) plantearon que el proyecto “busca consolidar la mercantilización del sistema”, y desde la Confech manifestaron que “este proyecto no encarna los cambios estructurales" que habían pedido históricamente, mientras que los diputados oficialistas solicitaban retrasar el ingreso de tal iniciativa.

En el marco de estas tensiones, la reforma fue retirada del Congreso, con el fin de incluir una serie de indicaciones que buscaban hacer más expedito el proceso de tramitación. Es así como el proyecto estuvo congelado hasta abril de 2017. Inicialmente fue rechazado por la Comisión de Educación, luego aprobado por la Cámara de Diputados en pleno, lo que obligó a devolver el proyecto a la Comisión de Educación, la que lo aprobó hace dos semanas, con una serie de reservas de constitucionalidad impulsadas por los parlamentarios de oposición y una solicitada por el Ejecutivo, a través de la subsecretaria de Educación, Valentina Quiroga, quien puso reserva de constitucionalidad al artículo que deroga al Crédito con Aval del Estado, indicación nacida de los diputados Jackson y Vallejo.

Los principales objetivos del proyecto, que hoy se encuentran en tramitación en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, son la generación de una nueva institucionalidad por medio de la creación de la Superintendencia y la Subsecretaría de la Educación Superior. Además de generar un nuevo sistema de acreditación institucional, la eliminación y penalización del lucro, junto con el fortalecimiento de la formación técnico-profesional, a través de la creación de una red de CFT estatales. Junto con esto, también se estableció como fundamental la instauración de un sistema único de acceso y eliminación de la PSU y la eliminación del Crédito con Aval del Estado, que hoy tiene a casi 900 mil endeudados y cargando con una mochila que profundiza la precarización de los estudiantes de las capas medias y bajas, según evidenció el estudio “Endeudarse para Educar”, de Fundación Sol.

Los principales cuestionamientos al complejo proyecto de ley se centran en que "se basa principalmente en definir el sistema de financiamiento para instituciones privadas", además de que carece de una propuesta clara para la sustitución del CAE, junto con “dejar espacio para el lucro”, lo que ya había sido advertido por distintos actores. Según Retamal, el proyecto no logra eliminar las lógicas de mercado, penalizar y eliminar el lucro, ni establecer una nueva institucionalidad, que tenga la capacidad de reglamentar el sistema. “Hasta Giorgio Jackson y Camila Vallejo, que fungen de defensores de la educación pública, aprobaron en la Comisión de Educación de la Cámara el lucro encubierto de las instituciones de educación superior. Ese proyecto es un bodrio y debiese ser retirado de tramitación”, sostiene el académico.

Para Retamal, el proyecto apunta “a dejar contentos a dios y al diablo. Ese proyecto no tiene sentido ni –valga la redundancia– proyección. Es un proyecto que muestra con luces la pobre discusión intelectual que hay detrás de las ideas educativas de la Nueva Mayoría”. Además, asegura que “mientras no sea modificado el sistema, que solo se modifique el CAE, en el sentido de que sea el BancoEstado el que administre esa bolsa de oro. Nada más”.

Finalmente, uno de los principales problemas que tendría la Reforma a la Educación Superior, sería la división del proyecto para las universidades estatales. Con el fin de hacer más expedita la tramitación de la iniciativa en general, el Mineduc creó un proyecto especial para las universidades estatales, el cual tiene como objetivo determinar un marco normativo especial para dichas instituciones, lo que representa un verdadero golpe para las universidades que componen el G9, que ven alejada la posibilidad de acceder al mismo estatus de “público” de las estatales.

Por otra parte, los analistas en educación coinciden en que es “un error tramitar de forma paralela los proyectos de educación superior y el de estatales”, al igual que los parlamentarios de la Nueva Mayoría. En efecto, fue la misma diputada Cristina Girardi quien señaló que toda la reforma a la ESUP “corría peligro” si el cambio para las estatales se daba en un proyecto distinto.

La reforma fue ingresada al Senado durante la primera semana de junio y “no ha generado ninguna reacción entre los actores involucrados”, pero además llegó con la antesala de un acuerdo entre la Pontificia Universidad Católica de Chile y los ministerios de Hacienda y Educación, en el cual se comprometen a restituir los fondos eliminados del AFI para las universidades del G9, a través de una ley de tramitación corta, lo que es leído como “una señal”, para este sector, que se ha mostrado en pie de guerra en contra de la Ley de Universidades Estatales.

El articulado establece al Estado como promotor de las casas de estudios que dependen directamente de él, determina reglas básicas del Gobierno Universitario, la modernización de la gestión administrativa y financiera de las instituciones y un nuevo régimen jurídico para los académicos y funcionarios no académicos. Además, crea un nuevo espacio de coordinación de las universidades estatales, por medio del Consejo de Coordinación de Universidades del Estado. Este, estará integrado por rectores de universidades estatales.

Las principales críticas al proyecto se centran en el hecho de que establece una jerarquización que hace distinción entre las universidades del Cruch y las estatales, abriendo nuevamente la discusión de "lo público" y, según el especialista en educación de la UDP, José Joaquín Brunner, el proyecto le daría una "lógica empresarial" a las universidades del Estado. Por otra parte, desde las universidades estatales aseguran que se "requiere de enmiendas sustantivas, que, a nuestro juicio, son las referidas a gobierno universitario, autonomía y participación, distribución y carácter de las competencias de los órganos colegiados, así como el régimen jurídico laboral de los funcionarios administrativos de las universidades".

De esta forma, de los siete proyectos presentados por el Gobierno de Michelle Bachelet que afectan el sistema educacional, solo cuatro han sido aprobados, a menos de un año de que finalice el mandato y a seis meses de que concluya el año legislativo 2017. Plazos que complican al Ejecutivo, que ve con dificultad que los tres proyectos restantes sean aprobados, más aún en un año de elecciones presidenciales y parlamentarias, las que concentrarán la atención del Congreso por al menos dos meses completos. De esta forma, los esfuerzos se han centrado en el proyecto de Reforma a la Educación Superior, el que espera ser promulgado a más tardar en enero de 2018.

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