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Descentralización como medio y no como fin

por 21 enero, 2020

Descentralización como medio y no como fin
La definición sobre si Chile será un “Estado nacional unitario descentralizado” o si será un “Estado unitario regional descentralizado”, es secundaria si no ponemos el foco en una definición constitucional que, al menos, les otorgue carácter de “gobierno” a las municipalidades y a las regiones. Hasta hoy, ambas solo administran y no gobiernan, por lo tanto, su incidencia en tener un rol activo en la superación de las desigualdades a nivel territorial se reduce significativamente y sus representantes, muchas veces, se ven limitados tanto de recursos como de atribuciones para resolver dichas problemáticas.
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La descentralización es un medio y no un fin en sí mismo, por lo que su diseño e implementación deben perseguir un objetivo. En la Constitución de 1833, el Estado en construcción –para concretar sus objetivos– debía consolidar la unidad nacional con un poder fuerte y centralizado y así quedó reflejado. En la de 1925, por primera vez se le dedica un capítulo, pero en su dimensión administrativa, ya que el objetivo era garantizar un desarrollo armónico de las municipalidades, pero en un marco nacional de orientaciones estratégicas y operativas. Nuevamente, se ponía al servicio de resolver un problema de desorganización estatal, de tal forma de garantizar un crecimiento orgánico de instituciones subnacionales a partir de orientaciones nacionales.

En la Constitución del 80, la descentralización adopta una dimensión ideológica y se utiliza como medio para alcanzar fines asociados a un tipo de Estado subsidiario y neoliberal, que a través de transferir capacidades administrativas a los municipios, aspiraba a garantizar una mejor prestación de servicios básicos a la sociedad. Para ello, se promovió que el Estado privatizara y/o se desprendiera de funciones esenciales como la salud y la educación, traspasando algunas funciones a las municipalidades. Como consecuencia, el problema que se intentaba resolver era mejorar la prestación de servicios básicos, para lo que se requería una “eficiente administración local” y no, necesariamente, un gobierno local empoderado y legitimado por la ciudadanía.

No cabe duda que en los últimos 20 años se ha avanzado en descentralización política del Estado, pero no se ha discutido de manera profunda sobre cuáles son los principales problemas que queremos resolver con ella. En la nueva Constitución, la descentralización debiera contribuir a resolver dos problemáticas sustantivas que afectan a regiones: las desigualdades territoriales y la profundización de la democracia a escala regional y local. Dicho de otro modo, debemos garantizar que, a través de ella, podamos disminuir la pobreza que se acrecienta por el lugar donde se nace y dotar de mecanismos que produzcan contrapeso político y social a los caudillos locales que tienen capturadas algunas sociedades regionales.

Con la llegada de la democracia, el foco sobre la descentralización no se modificó sustantivamente. Como consecuencia, prosiguió la idea de consolidar “administraciones locales” y fortalecer un Estado liberador de funciones administrativas en organismos subnacionales.

A partir de la democratización de las municipalidades en 1992, tímidamente se comenzó a avanzar en la dimensión política del proceso de descentralización, pero a nivel regional. Con la Ley 19.175 se crearon los gobiernos regionales, posteriormente se democratizó la elección de consejeros y, para el año 2020, se cerrará ese proceso con la elección de gobernadores regionales. En paralelo a estos avances en materia de descentralización política y, a raíz de movilizaciones sociales de carácter endógeno, se modificó la actual regionalización y se crearon 3 regiones entre los años 2007 y 2018.

No cabe duda que en los últimos 20 años se ha avanzado en descentralización política del Estado, pero no se ha discutido de manera profunda sobre cuáles son los principales problemas que queremos resolver con ella. En la nueva Constitución, la descentralización debiera contribuir a resolver dos problemáticas sustantivas que afectan a regiones: las desigualdades territoriales y la profundización de la democracia a escala regional y local. Dicho de otro modo, debemos garantizar que, a través de ella, podamos disminuir la pobreza que se acrecienta por el lugar donde se nace y dotar de mecanismos que produzcan contrapeso político y social a los caudillos locales que tienen capturadas algunas sociedades regionales.

La definición sobre si Chile será un “Estado nacional unitario descentralizado” o si será un “Estado unitario regional descentralizado”, es secundaria si no ponemos el foco en una definición constitucional que, al menos, les otorgue carácter de “gobierno” a las municipalidades y a las regiones. Hasta hoy, ambas solo administran y no gobiernan, por lo tanto, su incidencia en tener un rol activo en la superación de las desigualdades a nivel territorial se reduce significativamente y sus representantes, muchas veces, se ven limitados tanto de recursos como de atribuciones para resolver dichas problemáticas.

Adicionalmente, la ausencia de mecanismos institucionales de democracia directa y participativa, que permitan a la sociedad civil tener una actuación proactiva ante decisiones de sus gobernantes, incide en que la democracia representativa a escala regional no tenga contrapesos sociales ni mecanismos democráticos de salida, ante tensiones o conflictos de índole territorial.

El proceso constituyente es una gran oportunidad para revisar la definición conceptual que le daremos a la descentralización en la nueva Carta Fundamental. Para ello, es fundamental que exista un mínimo consenso sobre los problemas regionales que queremos resolver con ella. Desigualdades territoriales y fragilidad de la democracia regional, son dos problemáticas a las cuales podría contribuir un diseño descentralizado, que vaya de la mano de instituciones más eficientes e institucionales subnacionales que puedan gobernar, y no solo administrar, los problemas regionales.

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