Opinión
El diseño institucional propuesto para la gestión de las aguas no soluciona los problemas existentes y, más aún, los incrementará y creará otros nuevos y graves, incorporando riesgos e incertezas en las actividades asociadas al aprovechamiento de las aguas.
Entre los cambios incorporados en la propuesta constitucional se incluye uno radical en la institucionalidad para la gestión del agua. A estas instituciones les corresponde formular e implementar las políticas públicas sobre el tema, aplicar el marco regulatorio vigente y orientar y coordinar los esfuerzos y capacidades de los distintos actores, en el ámbito público y privado. De esa forma, la institucionalidad del agua condiciona las actividades de múltiples sectores que constituyen la base de la actividad productiva a lo largo del país.
En el caso de Chile, la estructura institucional del agua responde a una evolución más que centenaria, que ha permitido un elevado abastecimiento de agua a la población y el desarrollo exitoso de la agricultura de riego, la hidroelectricidad y de muchas otras actividades. Sin embargo, también es cierto que existe amplio consenso en la necesidad de introducirle importantes modificaciones, tanto a nivel nacional como en las cuencas.
En el nivel nacional, se detecta la necesidad de disponer en el sector público de una entidad que ejerza el liderazgo político del tema, permita la formulación e implementación de una política nacional, y articule y coordine los numerosos actores públicos y privados que intervienen en la gestión del agua.
En el ámbito de las cuencas se requiere incorporar un espacio de colaboración público-privado, incluyendo la participación de la sociedad civil con intereses en ella, más allá de los detentadores de derechos de uso de agua. Esta institucionalidad debe poder identificar una visión compartida de su desarrollo en el mediano y largo plazo (considerando el impacto del cambio climático), para ser materializada en un plan director, que impulse y coordine las iniciativas de interés común y gestione las múltiples interacciones y externalidades que se presentan.
Frente a este diagnóstico, los constituyentes fueron más allá de enunciar los lineamientos generales de una propuesta, y optaron por establecer en la propia Constitución –y no en la ley o reglamentos, como habría correspondido– un diseño particular y detallado, elaborado en un marco de escaso debate y participación de los sectores relacionados con el tema, que cambia por completo la actual gestión del agua en el país.
Así, el diseño institucional propuesto crea una Agencia Nacional del Agua, de carácter autónoma, que tendría por función “liderar y coordinar a los organismos con competencia en materia hídrica” y “velar por el cumplimiento de la Política Nacional Hídrica que establezca la autoridad respectiva”.
Creemos que esta propuesta no es adecuada para responder a las necesidades detectadas. En efecto: ¿es posible imaginar que una entidad autónoma del Gobierno pueda ejercer un liderazgo efectivo cuando se trata de impulsar y coordinar políticas públicas relacionadas con al menos 7 ministerios (Obras Públicas, Agricultura, Medio Ambiente, Minería, Energía, Vivienda, Economía)? ¿Qué responsabilidad política le será exigible frente a desafíos concretos del sector? ¿Acaso no es la fórmula perfecta para un escenario de disculpas, acusaciones cruzadas y conflictos institucionales?
Este es un tema que se viene estudiando hace ya tiempo. Por ejemplo, en el marco de la Mesa del Agua, organizada por el pasado Gobierno y con participación transversal de distintos sectores, se concordó el envío al Congreso de un proyecto de ley que optó para la creación de una Subsecretaría de Recursos Hídricos, dejando de lado la idea de una Agencia del Agua de carácter autónomo. En esa instancia se concluyó que lo que el país requiere, para hacer frente a los severos desafíos del sector, es una institucionalidad con un liderazgo fuerte, dentro de la Administración central, con todo el respaldo político del Gobierno, y no una entidad externa al mismo, que diluya su responsabilidad ante la ciudadanía.
En el nivel de las cuencas, la propuesta constitucional considera la creación de “consejos de cuencas”, que serán los responsables de la administración de las aguas. En su conformación se establece que deberán tener “presencia los titulares de autorizaciones de aguas, la sociedad civil y las entidades territoriales con presencia en la respectiva cuenca”, sin perjuicio de que su diseño detallado se entrega a la ley. Además, estos consejos deberán acordar el Plan de Manejo Integrado de la Cuenca, el que será presentado por el Gobierno Regional a la Asamblea Regional, la que lo podrá “aprobar, rechazar o proponer modificaciones”.
La necesidad de crear “consejos de cuenca” no es una idea nueva y viene planteándose reiteradamente en distintos informes en los últimos 30 años. Sin embargo, la propuesta constitucional presenta diferencias sustanciales con los análisis anteriores, al punto que sus implicancias en la gestión del agua se alejan por completo de los objetivos originales que se tenían para su formulación. Al respecto, existen 3 materias principales que marcan dicha diferencia: el papel del Estado nacional en los consejos de cuenca; la aprobación del plan de manejo integrado de cuencas por la Asamblea Regional; y la facultad de veto entregada a los pueblos originarios.
En relación con el rol del Estado nacional, en el texto propuesto su participación en el Consejo de Cuencas es prácticamente ignorada. Esa aproximación contrasta con propuestas de informes anteriores, en las que los consejos se conciben con un marcado carácter público-privado y donde, en una relación de colaboración, se busca la convergencia de los aportes e intereses locales y nacionales, reflejando en forma realista el papel que cumple la Administración Central, representando el interés público y apoyando importantes iniciativas que se desarrollan en las cuencas. Al respecto conviene destacar que no es concebible construir un plan exitoso a nivel de las cuencas sin los aportes y la coordinación con las políticas públicas de carácter nacional (por ejemplo: agua potable rural, desarrollo agrícola, biodiversidad, contaminación, cambio climático, etc.).
Tampoco es posible concebirlo sin considerar sus impactos en la economía de otras zonas y a nivel nacional, considerando, por ejemplo, que la energía de una central hidroeléctrica afecta al país en su conjunto o que más del 80% de las exportaciones son dependientes de la gestión del agua, incidiendo directamente en la balanza de pagos. Además, en el caso de Chile, un país con más 100 cuencas, el reducido tamaño de las mismas hace imprescindible el apoyo de las instancias nacionales (en Francia, que se ha tenido como ejemplo, se dividió el país en 6 Agencias).
En lo que respecta a la aprobación del Plan de Manejo Integrado de la Cuenca por la Asamblea Regional, es necesario destacar que este podrá considerar restricciones, exigencias y prohibiciones relativas al uso del agua, de modo que gran parte de las actividades económicas de la cuenca dependerán directamente de su contenido. Así, bastará que una actividad resulte objetada por la mayoría política de la asamblea para que pierda o vea afectado su acceso al agua. Además, en un escenario en el que los aprovechamientos hídricos se basan en autorizaciones de uso susceptibles de ser modificadas o revocadas, sin posibilidad de indemnización, los costos que pudiera implicar a los terceros afectados no resultarán relevantes para su aprobación. Del mismo modo, tratándose de un órgano regional, los intereses nacionales no estarán presentes en sus resoluciones. Por estas razones es posible prever que el Plan no será un instrumento que oriente los esfuerzos públicos y privados para una mejor gestión del agua, sino que reflejará solo los objetivos y preferencias políticas de la Asamblea Regional, sin consideración de las implicancias para la economía nacional y de los impactos en los particulares y la paz social.
Finalmente, está el complejo veto que se entrega a las comunidades indígenas en materias regionales que puedan afectarles. Se trata de una facultad que, en lo relativo al funcionamiento del Consejo de Cuencas y en la aprobación de los Planes de Manejo Integrado, estará presente en numerosas cuencas a lo largo de todo el país. Al respecto, es fácil prever las enormes consecuencias de esta medida. Solo a modo de ejemplo, es evidente que todo el desarrollo hidroeléctrico asociado al río Biobío no habría podido realizarse. Nos preguntamos si corresponde entregar este poder a un grupo de chilenos.
En conclusión, el diseño institucional propuesto para la gestión de las aguas no soluciona los problemas existentes y, más aún, los incrementará y creará otros nuevos y graves, incorporando riesgos e incertezas en las actividades asociadas al aprovechamiento de las aguas.
