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Opinión

El “intríngulis” político de la reforma de las pensiones

por 19 agosto, 2016

El “intríngulis” político de la reforma de las pensiones
"La Presidenta enfrenta la gran dificultad de que sus reformas han encontrado tantas dificultades y son tan desfavorablemente evaluadas por los chilenos en todas las encuestas que se hace muy difícil buscar la proyección en un nuevo Gobierno de Centroizquierda a partir de su esfuerzo reformista. La reforma al sistema de pensiones enriquecida por el debate hace posible construir un nuevo sistema que responda también a los requerimientos de los sectores medios. De esta forma, el nuevo sistema de pensiones se constituiría en el principal legado de la Presidenta Bachelet".
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El diccionario de la Real Academia española distingue dos significados para la palabra “Intríngulis”: “dificultad y complicación de algo” e “intención solapada o razón oculta que entrevé o supone en una persona o en una acción”.

Ambas acepciones son útiles para indagar en los problemas que enfrenta la reforma de las pensiones. Desde la marcha de “No + AFPs” ha quedado en evidencia que la reforma del sistema de pensiones es extraordinariamente difícil por el predominio de posiciones radicalmente enfrentadas y los argumentos de las diferentes partes, dejan en evidencia la dificultad de definirse respecto de los problemas de fondo.

Las vacilaciones del Gobierno

La forma de la propuesta gubernamental dejó mucho que desear. Propone tres medidas que inician un cambio radical del sistema de capitalización individual al introducir cambios sustanciales al esquema individualista y al control privado del ahorro de los trabajadores, pero al mismo tiempo declara que las AFP seguirán manejando el 10% (como si sobre eso una próxima administración no pudiera seguir avanzando) y el ministro de Hacienda deja en el aire la decisión sobre el destino del 5% del aporte empresarial.

Transcurridos 10 meses desde que la Comisión Bravo entregó su informe, cabría haber esperado que el Gobierno presentara al Congreso un proyecto de ley que desarrollara su visión política y técnica acerca del problema, una visión sustancial sobre el sistema que se quiere para el país; un estudio adecuado de los beneficios, problemas y efectos de la proposición para las pensiones y para el funcionamiento de la economía en la medida que el sistema de capitalización individual es un pilar fundamental del modelo económico vigente y un diseño razonable del proceso y trayectoria de la reforma. Nada de eso ocurrió.

La Presidenta se limitó a proponer un “Pacto Nacional”; un “rayado de cancha que deja mucho espacio para conversar” y “un marco sobre el cual se discutirá”. La intervención de los ministros dejó además en evidencia que cada uno había entendido algo distinto respecto de la principal medida propuesta: mientras que una secretaria de Estado dijo que la contribución patronal iría en beneficio de un fondo colectivo, el otro señaló que “la Presidenta dijo que a ella le gustaría que fuera al Fondo Solidario pero que estaba abierta a otras alternativas” y agregó “la distribución exacta y los parámetros son temas que tenemos que construir juntos”.

En suma, luego de casi dos años y medio de gobierno, la Administración no sabe qué proponerle al país.

El “Pacto Nacional” propuesto presenta varias aristas complejas. No queda claro cómo compatibilizar la presencia de una ciudadanía poco organizada pero movilizada en torno a una consigna global, que ha demostrado una capacidad de convocatoria masiva no vista desde las marchas estudiantiles del 2011 con la presencia de las organizaciones políticas, que muestran un alto rechazo ciudadano. A esto no ayudará recordar el alto número de dirigentes políticos y antiguos ex funcionarios públicos que han trabajado, trabajan o quieren trabajar como directores en las AFP y de las empresas en que ellas tienen presencia accionaria importante.

El “Pacto Nacional” se inserta en un contexto político en que la idea de los consensos está sumamente cuestionada y se tiende a asimilar a la “cocina” que organizaron algunos senadores y “técnicos” para viabilizar la aprobación de la reforma tributaria del 2014.

La propuesta gubernamental no da señales respecto de como podrá conseguir un “acuerdo nacional” si ha tenido dificultades para lograr un acuerdo al interior del Gobierno dónde según la Constitución el Primer Mandatario es quien toma las decisiones principales del Ejecutivo. En tal sentido no es auspicioso el futuro de este acuerdo nacional. Las posiciones están demasiado encontradas. Un sector importante de la población no quiere más AFPs; el otro, minoritario pero organizado y poderoso, concibe como un desastre la sola posibilidad de transitar a un nuevo sistema.

La derecha a la defensiva, pero…

El estrecho pero económicamente fuerte grupo que defiende el sistema de AFPs, encuentra dificultades insalvables para mejorar la imagen del sistema frente a una opinión pública que lo rechaza tajantemente. La propuesta (que debió haber sido una clara decisión) presidencial (luego puesta en cuestión por el ministro de Hacienda) de establecer un 5% de aporte patronal para crear un Fondo Solidario ha puesto a la defensiva al sector indicado.

Durante mucho tiempo abogaron por que se abordaran reformas inmediatas como era el aumento de cotización y la edad de jubilación antes de resolver respecto del sistema que se quería. Ahora que la Presidenta propone el aumento de cotización y en un plazo de 10 años (que podría perfectamente alcanzarse en la mitad del plazo como muchos proponían ) para evitar los problemas que dicho aumento podría generar en las empresas, vuelven sobre sus pasos arguyendo que “el impacto va a ser durísimo en las pequeñas empresas” (Sergio Urzúa) y que “los productos de la canasta del IPC van a ser más caros porque todas las empresas van a tener el mismo costo extra y van a subir sus precios, les restará poder adquisitivo a las personas y una parte del costo será absorbida por menores utilidades de las empresas” (Salvador Valdés).

Acusando el golpe, la derecha y el mundo empresarial, que siempre se han opuesto a cualquier aumento de impuestos, se vuelven repentinamente partidarios de financiar la pensión de los más pobres con impuestos a los más ricos.

Los déficits políticos del movimiento "No+AFP”

El movimiento “No + AFP” sin duda, cambió radicalmente la discusión respecto al sistema de pensiones. Sin la movilización del mes de julio, es poco probable que la Presidenta haya hecho los anuncios que hizo contra la opinión de los ministros de Hacienda y la SEGPRES.

No obstante, más allá de las presumibles dificultades para constituirse en un grupo capaz de liderar un proceso de transformación del sistema de pensiones, las propuestas no logran construir un sistema coherente.

A diferencia del “no al lucro en la educación” que planteó con claridad que la educación no podía estar estructurada como negocio, el “No + AFP” no apunta al problema principal, cual es que el sistema de pensiones no puede estar organizado sobre la base de los fondos de pensiones, lo cual no implica que estos organismos puedan gestionar en el mundo financiero ahorros voluntarios de las personas de mayores recursos.

El movimiento “no + AFP” no explica porqué si la AFP estatal simplemente le “otorga oxígeno” al sistema de capitalización individual, por qué ha encontrado la oposición acérrima por parte de los defensores de las AFPs. La razón es clara: no solo introduce más competencia, sino que le puede quitar el control de una parte sustantiva de los ahorros de los chilenos que hoy maneja a su antojo (bajo normas genéricas que no les limita la libertad en lo fundamental).

El problema de fondo es quién maneja los ahorros de los chilenos. En este contexto no es menor buscar formas de participación (como un paso adicional) de los afiliados en las AFP privadas (mientras sigan existiendo como columna vertebral del sistema de pensiones).

Desde el punto de vista de la propuesta que debería reemplazar al sistema de capitalización individual, los dirigentes del movimiento se limitan a proponer un genérico sistema de reparto, sin entrar a definirse por las diferentes modalidades posibles y menos aún, proponer una trayectoria que permita avanzar desde un sistema de capitalización individual a un nuevo sistema. Se constata que sus dirigentes tienen dificultades serias para entrar en el debate político. A la propuesta de crear una contribución empresarial que vaya a un Fondo Solidario, se le descalifica sin más, sin tomar en cuenta como dicha contribución introduce un cambio radical en la lógica individualista del sistema de AFP y que por tanto ya empieza a ser combatida por los grupos interesados.

El problema de fondo que enfrentamos como país es que entre el sistema de reparto que tuvo Chile en el pasado y lo que es necesario construir, hay 35 años de existencia de un sistema de capitalización individual. Eso significa que se han creado derechos individuales que no pueden ser ignorados, se ha construido un sistema económico en que el sistema de Fondos de Pensiones constituye un pilar fundamental. Existe además todo un “sentido común” que le da consistencia al sistema: “los fondos serán pocos pero son míos”; es probable que un grupo importante pondrá en cuestión tener que compartir sus fondos con aquellos que no cotizaron cuando debieron. En términos técnicos eso se denomina “Path Dependence”. En tal sentido, señalar simplemente que lo que falta es voluntad política lo único que evidencia es falta de conciencia respecto de los alcances del problema. El movimiento “No + AFPs” reúne a los más perjudicados por el sistema, pero como movimiento no logra reunir, todavía, los requisitos intelectuales para sumar apoyo entre las fuerzas políticas que podrían sustentar el cambio de sistema ni para ganar la hegemonía cultural en la sociedad.

Elementos para una estrategia política de transformación del sistema de pensiones chilenos

No es posible para una alianza de centroizquierda no proponer cambios sustanciales al sistema de pensiones. Se requiere en primer lugar que el Gobierno defina con claridad cuál es el sistema que quiere y estructure una política de alianzas efectiva al respecto. No es posible descartar el sistema de reparto y al mismo tiempo proponer que los empleadores contribuyan con un 5% del salario, a un Fondo Solidario.

No es posible construir una alianza con los que no quieren más AFP, sin una opción clara a favor de que el 5% aportado por los empleadores para a un Fondo solidario. Las declaraciones del ministro de Hacienda, que deja todo abierto, no contienen una propuesta con capacidad de ganar apoyo entre los que no quieren más AFPs. Más aún, resulta al menos dudoso que se pueda enfrentar un tema tan complejo con un equipo que carece de convicciones en este tema.

La AFP estatal tiene que tener como principal objetivo captar el mayor número posible de afiliados para que los recursos acumulados en el sistema de pensiones sean manejados por una institución pública. De esta forma, se deja en evidencia que existe potencialmente un diferencia radical entre la AFP pública y todas las demás AFP.

Eso implica, además, jugarse por una comisión menor a la de todas las AFP fortaleciendo la competencia entre el control privado y el público de los ahorros de los chilenos. De esta forma, se neutralizan los argumentos referentes al peligro que una transformación del sistema genera para el crecimiento económico. Del mismo modo, no se podrá argumentar que la reforma al sistema de pensiones le quitará los recursos ahorrados a los chilenos.

Desde el ministerio de Hacienda se ha querido poner en el centro del debate el problema del costo fiscal. El tema central, no es ese por importante que sea. Lo que está en juego en la construcción de un sistema de pensiones que tenga como columna vertebral un mecanismo que carga sobre el individuo todos los costos y beneficios que su vida laboral le depara versus un sistema que sigue valorando el esfuerzo individual pero que genera los mecanismos de solidaridad necesarios en una sociedad. Eso es lo que está en juego. Cada sistema plantea problemas técnicos importantes pero que deben ser enfrentados a partir de esa opción fundamental.

La Presidenta enfrenta la gran dificultad de que sus reformas han encontrado tantas dificultades y son tan desfavorablemente evaluadas por los chilenos en todas las encuestas que se hace muy difícil buscar la proyección en un nuevo Gobierno de Centroizquierda a partir de su esfuerzo reformista. La reforma al sistema de pensiones enriquecida por el debate hace posible construir un nuevo sistema que responda también a los requerimientos de los sectores medios. De esta forma, el nuevo sistema de pensiones se constituiría en el principal legado de la Presidenta Bachelet.

El Gobierno debería usar todos sus recursos políticos para construir una mayoría en torno a una visión progresista de sus propuestas. Claro que eso implica que el Gobierno entienda que debe hacer política en la coalición y en el país.

Eugenio Rivera Urrutia
Fundación Chile 21

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