Probablemente para muchos ciudadanos resultó toda una novedad que un programa de gobierno -el de la actual Presidenta- se refiriera en dos oportunidades a señalar la necesidad de emprender una profunda reforma al sistema de conservadores de bienes raíces (y, también, de notarios). Muchos tal vez pensaron que se trataba de una más de esas promesas que suelen hacerse al fragor de las campañas electorales. La duda sin embargo quedó despejada con motivo del discurso con que presentó su Mensaje Presidencial el pasado 21 de mayo, ocasión en que reiteró de manera expresa la necesidad de introducir modificaciones al sistema de los auxiliares de la administración de justicia. Similar propósito han manifestado autoridades del Ministerio de Hacienda, del actual y del anterior gobierno.
Pues bien, bastó que la Presidenta hiciera pública su loable propósito de modificar el sistema de Conservadores, para que algunos de los dirigentes de la organización que los agrupa se apresuraran a hacer presente que ellos ya vienen trabajando en la línea anunciada por la Presidenta, agregando que la «gran modernización» que nos prometen radica en poder hacer algunos trámites en línea en una fecha no determinada. Es decir, incorporarse tímidamente a Internet. Estos mismos anuncios los escuchamos hace más de un lustro con ocasión de la tramitación en el Congreso Nacional de la Ley de Firma Digital, proceso en el cual la participación y aporte de estos auxiliares de la justicia fue más bien pobre, por ponerlo de alguna manera.
Es probable que los anuncios y promesas formuladas por los Conservadores logren confundir al grueso público, pero no a aquellos que algo conocen acerca del funcionamiento del sistema de auxiliares de administración de justicia en Chile. Como decía Abraham Lincoln, «Puedes engañar a todo el mundo algún tiempo. Puedes engañar a algunos todo el tiempo. Pero no puedes engañar a todo el mundo todo el tiempo». Y la verdad es que la promesa modernizadora de los Conservadores de subir algunos trámites a internert en un tiempo indeterminado, no sólo no logra confundirnos, sino que, suponemos, está lejos de ser la profunda reforma que debe estar en la mente de la Presidenta y que los ciudadanos esperamos se materialice de una buena vez. Lo poco que los Conservadores nos prometen -incorporarse a las TIC- es algo que las empresas privadas, las empresas públicas y la mayoría de los servicios del Estado vienen haciendo hace casi una década, sin que ninguna ley los haya obligado.
Los conservadores de bienes raíces son ministros de fe, auxiliares de la administración de justicia, nombrados por el Presidente de la República sobre la base de ternas que elabora la corte de apelaciones respectiva y, como lo indica su nombre, tienen a su cargo los registros conservatorios de bienes raíces. La organización, deberes y funciones del Conservador están contenidas en un reglamento especial denominado «Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces», que es un decreto con fuerza de ley de junio de 1857, y que comenzó a regir en enero de 1859, es decir, hace 147 años.
En la legislación comparada existen dos modalidades de organización de los registros, a saber: los Registro Reales y los Registro Personales. Los Registros Reales se llevan sobre la base de una matrícula que se asigna a cada inmueble, con un número de orden y una hoja especial, que constituye un Registro. Este sistema presenta grandes ventajas, por cuanto permite conocer de inmediato todos los cambios que ha experimentado un predio en la titularidad del dominio, así como los gravámenes que le afectan, facilitando enormemente el estudio de los títulos de un inmueble. En cambio, los Registros Personales se organizan sobre la base del nombre de las personas a quienes afectan las inscripciones o anotaciones en el Registro en particular. Este último sistema es el que se aplica en Chile y que exige conocer todos los dueños anteriores al actual, por un determinado plazo, para poder establecer fehacientemente el derecho de propiedad de una persona sobre un inmueble determinado, lo cual indudablemente hace más engorroso el estudio de títulos.
Hace décadas que se debate en nuestro país la necesidad de sustituir el actual sistema de Registro Personales por uno de carácter Real, pero jamás los actuales titulares se han decidido a enfrentar el cambio ni tampoco ha existido la necesaria voluntad política para empujar esta necesaria transformación.
Es un hecho indubitable que en Chile hay un creciente malestar con la institución del conservador de bienes raíces. Así queda de manifiesto en múltiples estudios, cartas, artículos, reportajes, editoriales, denuncias, etc. A la desidia inexcusable que ha impedido cambiar el régimen registral a un sistema de registros reales como acabamos de señalar, podemos agregar algunos factores que explican tal molestia: i) Hay permanentes reclamos por la exasperante lentitud en la realización de múltiples trámites y el no respeto a los aranceles a que están sujetos, lo que determina una disparidad de precios a lo largo del país; ii) Hay una creciente molestia por la extendida ineficiencia de los Conservadores en el desempeño de sus cargos (1) , lo que está dado, esencialmente, por la inamovilidad y la situación monopólica de que disfrutan estos funcionarios; iii) Hay un sistema de nombramiento que se caracteriza por su opacidad y falta de transparencia, y que ha determinado que se instale una corruptela institucionalizada en la designación de dichos auxiliares, lo cual ha derivado en una autogeneración de estos cargos; iv) Como hemos adelantado, por razones culturales y tal vez generacionales, son refractarios a la incorporación de las nuevas tecnologías de la información en el quehacer de sus oficios, y suelen verlo como un gasto antes que una inversión; V) Pero tal vez el problema mayor está dado por el hecho de que no hay ninguna razón conceptual que justifique que la función registral no sea asumida directamente por los organismos de un Estado que requiere de recursos permanentes para solucionar problemas de salud, educación, previsión de los más pobres y otros igualmente apremiantes. Se entiende que el Estado débil y en formación de mediados del s. XIX no haya sido capaz de asumir numerosas funciones, y que en la urgencia optó por entregarse a particulares; pero 147 años después no hay razón alguna que justifique que los elevados ingresos que genera la actividad registral vayan a engrosar el patrimonio personal de 140 conservadores a lo largo del país, manteniendo con vida una de las últimas «industrias protegidas» que van quedando en Chile, lo que a todas luces resulta una verdadera anormalidad institucional.
En las antípodas de la realidad de los conservadores de bienes raíces, se encuentra la realidad del Servicio de Registro Civil e Identificación, servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dependiente del Ministerio de Justicia. Este servicio, que nace con la expresa misión de llevar el registro de las personas (nacimiento, matrimonio, defunción), ha ido asumiendo producto de sucesivas legislaciones nuevas funciones, llevando en la actualidad trece Registros de diversa naturaleza (2). Junto a lo sensible de la información contenida en los diversos Registros a su cargo, el Registro Civil ha sido pionero en el uso de las TIC, entregando a los ciudadanos un servicio ágil, expedito, de bajos costos, con uso creciente de medios computacionales, que le ha permitido además la interconexión con las bases de datos de otros servicios públicos para el intercambio de la información electrónica que posee (interoperabilidad), y con altos niveles de seguridad en el uso de la información, lo que le da un enorme expertise como para asumir nuevas funciones.
Extraordinariamente ilustrativo de lo que hemos venido diciendo resulta la situación del Registro Nacional de Vehículos Motorizados, a cargo del S.R.C.e.I. Actualmente, independiente de la ciudad o de la oficina donde se practique la inscripción o la transferencia de un vehículo, cualquier interesado, con el solo número de la placa patente, puede obtener, vía internet desde cualquier lugar y a cualquier hora del día, copia del Certificado de Inscripción del respectivo Vehículo, sin necesidad de desplazarse hasta alguna oficina del Servicio.
Pues bien, hasta 1984, año de dictación de la Ley 18.290 sobre Tránsito, el Registro de los Vehículos Motorizados estaba a cargo de los conservadores de bienes raíces. Si la Ley del Tránsito no hubiera trasladado el R.N.V.M. desde los Conservadores al S.R.C.e.I., hoy, a la luz de la realidad y del hecho que cada Conservador es autónomo de los demás, sólo habría sido posible obtener cualquier certificado de un vehículo en la oficina donde se hizo la inscripción y de manera presencial, dada la imposibilidad de interactuar por medios electrónicos con los oficios conservatorios. Como puede apreciarse las ventajas de haber radicado en un organismo del Estado el R.N.V.M. saltan a la vista.
Lo señalado en el punto anterior es tal vez la mejor demostración que nos permite afirmar la necesidad de no seguir postergando la decisión pública de trasladar definitivamente las funciones que hoy desempeñan los conservadores de bienes raíces al Servicio de Registro Civil (o al Servicio de Impuestos Internos u otro ente público que se determine), permitiendo de paso que los enormes, constantes y crecientes flujos de recursos financieros que la actividad registral genera, vayan a engrosar el erario público y a satisfacer urgentes necesidades sociales. Sólo una medida de esta naturaleza y envergadura podrá ser calificada de reforma profunda al sistema.
No nos cabe duda que una reforma radical al sistema registral chileno, como el que aquí proponemos, significará innumerables ventajas. A saber: aportaría significativos recursos frescos al erario público para invertir en gasto social; haría más expedita la actividad inmobiliaria y empresarial en general; fortalecería el proceso de modernización del Estado; permitiría construir un sistema registral sobre la base de Registros Reales; permitiría elaborar un registro nacional de inmuebles, que la desidia de los actuales titulares ha impedido construir; estaría en plena sintonía con la Agenda Digital elaborada en un esfuerzo conjunto público-privado; pondría fin a una «industria protegida» que sin fundamento alguno se niega a desaparecer; contribuiría a elevar los niveles de transparencia, probidad y ética públicas de nuestro país, lo que a su vez sería un factor coadyuvante para mejorar nuestros niveles de riesgo-país. Y, de paso, pondría fin al ominoso trámite del «besamanos», ritual absurdo, indigno, extemporáneo y, sobre todo, inútil, pues es por todos sabido que estos cargos se resuelven y deciden en el submundo del tráfico de influencias, malsana práctica que, lamentablemente, aún sigue gozando de buena salud en los entresijos de ciertas instituciones. Con ello, los ministros de las cortes de apelaciones, en lugar de perder miles de horas-hombre en estos inútiles rituales decimonónicos, podrían dedicarse a impartir más y mejor justicia y así mejorar sus niveles de productividad .
Pese a que desde el punto de vista legislativo no significaría un gran esfuerzo materializar esta reforma, estamos ciertos que se trata de un desafío que no va a resultar simple materializar, no porque no existan razones que justifiquen el cambio que aquí se propone, sino porque habrá que luchar contra los intereses corporativos interesados en mantener el statu quo de esta industria protegida.
La firme y pública decisión de la Presidenta de la República de llevar a cabo su programa de gobierno en su totalidad, nos hace tener confianza en que ahora sí estamos cerca de terminar con esta rémora institucional.
_______________________________________________
César Ladrón de Guevara. Abogado.
