Opinión
Los países desarrollados, las instancias internacionales y los organismos que promueven el desarrollo han entendido que la arquitectura institucional debe ir de la mano con los deseos de atraer crecimiento económico. El crecimiento no puede ser a cualquier costo, la cooperación público-privada debe tener reglas claras y acordes a los criterios internacionales. Es hora de que en Chile también lo entendamos.
En su discurso ante la Enade, el Presidente de la Corte Suprema se refirió explícitamente a la “puerta giratoria”. Ante la creciente percepción de que los jueces operarían con laxitud en la aplicación de las normas jurídicas, el ministro Muñoz consideró relevante entregar datos para demostrar que no existe un flujo masivo de entrada y salida de las cárceles. Dentro del universo de solicitudes de prisión preventiva realizadas por Fiscalía, solamente en el 1% de los casos ésta se denegó. El ministro Muñoz aludió a la “puerta giratoria” como un fenómeno comunicacional, un malentendido colectivo que ha sido empujado por los medios y las autoridades. Este malentendido tiene repercusiones directas en la configuración de un estado anímico en la ciudadanía que, en su versión más cruda, puede terminar en funas y ajusticiamientos a plena luz del día.
El mal entendido, sin embargo, es más profundo que un mero error en la información transmitida. El concepto “puerta giratoria” es usado en Chile con connotaciones distintas al resto del mundo. La expresión emana del inglés “revolving door”, que fue originalmente acuñado en la legislación de Estados Unidos, pero no para referirse a la entrada y salida de las cárceles. Al contrario, el concepto “puerta giratoria” es utilizado para describir el flujo de personas entre el sector público y el sector privado, particularmente en zonas sensibles como los servicios regulados. Esto incluye una larga y detallada lista de áreas donde las puertas giratorias pueden acarrear el traspaso de información, contactos y know-how desde las oficinas públicas hacia las organizaciones privadas que encuentran incentivos para nutrirse de ellos.
En general, la libertad de trabajo y contratación es considerada como una de las manifestaciones del derecho al trabajo reconocido en los tratados internacionales y en las constituciones nacionales como un derecho humano. Sin embargo, esta norma general puede tener limitaciones en la legislación, especialmente cuando existen bienes públicos en juego. Ese es el caso de la puerta giratoria entendida en su sentido original, esto es, el flujo de personas entre el Estado y las empresas. En la literatura jurídica, la puerta giratoria aparece como una isla dentro del archipiélago de problemas jurídicos que, agrupados, se conocen en general como “conflictos de interés”. Dentro de esa literatura, el problema de la regulación del lobby y el de las puertas giratorias se entiende que pertenecen al mismo asunto emanado entre el cruce de incentivos privados y los intereses públicos.
Tradicionalmente, el equilibrio entre la libertad de trabajo y el interés público se ha resuelto a través del establecimiento de un plazo legal en que el sujeto debe abstenerse de asumir puestos en organizaciones privadas. En inglés, este plazo se conoce como “cooling-off period” y su extensión varía dependiendo del país, aunque es posible encontrar una norma general de dos años. Por ejemplo, al asumir en 2009, el Presidente Obama decretó un plazo de dos años y la misma regla es demandada por la ONG europea Alter-EU, conocida por su rol fiscalizador en instancias internacionales. La OCDE, en tanto, publicó en 2010, un detallado informe sobre el fenómeno y recomendaciones sobre cómo abordarlo. En Chile, existe una regla en el inciso final del artículo 58 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado que establece un plazo legal de 6 meses para funcionarios que emanan de instituciones regulatorias.
[cita]En rojo también figura el ex ministro Pedro Pablo Errázuriz, que a cuatro meses de dejar el Ministerio de Transportes, se asoció con los controladores de uno de los operadores del Transantiago, Subus. Estos son solamente algunos casos que ejemplifican el problema de funcionarios de la administración Piñera. También se encuentran señales en las filas de la Nueva Mayoría. A nivel ministerial, se puede observar que los ministros Eyzaguirre, Williams y Pacheco ocuparon puestos como gerentes o miembros de directorio en varias empresas del grupo Luksic.[/cita]
En esta norma jurídica, la clave está en la noción “instituciones regulatorias” que remite al artículo segundo del Decreto Ley No 3.551, que establece que son instituciones fiscalizadoras la Fiscalía Nacional Económica, el Servicio Nacional de Aduanas, la Dirección del Trabajo y la Superintendencia de Seguridad Social. Esta lista es taxativa, esto es, no contempla una referencia génerica, sino específica. Solamente los entes listados en esa norma del Decreto 3.551 pueden ser considerados “instituciones regulatorias”, por ende, solamente a esas autoridades específicas les resulta aplicable la norma contenida en el artículo 58 de la Ley de Bases que establece, como vimos, un plazo legal de 6 meses para funcionarios que emanan de “instituciones regulatorias”. De esta manera, ninguna otra autoridad pública se ve sujeta a la norma.
Se puede discutir acerca de cuán amplia deben ser estas reglas. De un lado, hay argumentos basados en la idea de que este tipo de legislación ahuyenta a las personas talentosas de los puestos públicos, pues estos acarrearían cargas desproporcionadas que les traerían un detrimento económico individual. Así, parecería irracional promover largos plazos de intervalo, pues esto tendría como consecuencia una baja en la disponibilidad de sujetos aptos para desempeñar cargos en los niveles claves de la administración del Estado. Del otro lado, existe un interés público de limitar el flujo de personas de un rol al otro, pues con ello se cautela, primero, la independencia de las instituciones del Estado en relación a los intereses privados y, segundo, se resguarda la igualdad entre los privados, ya que ninguno de ellos debiera contar con privilegios o ventajas ante los entes públicos. En última instancia, el riesgo de captura aparece como un peligro cierto a la luz de la evidencia que la misma OCDE ha recabado a propósito de la crisis subprime. Así, entender el problema jurídico implica entender también que los privados se comportan conforme a incentivos y que esos incentivos pueden ir frontalmente en contra del interés general.
¿Quién debe decidir los casos de puerta giratoria? Esto implica discernir qué institución debe tener a su cargo el conocimiento de este tipo de conflictos de interés y qué institución debe juzgar a los sujetos que incumplan con las normas. Se puede señalar que este tipo de causas deben ser conocidas por la justicia ordinaria, también puede ser la Contraloría o incluso el Tribunal Constitucional. Sin embargo, parece más sensato el establecimiento de una Agencia Nacional de Conflictos de Interés, que funcione en la práctica como una instancia especializada en el manejo de esta información, en el cruce de la misma y en el establecimiento de protocolos y reglamentos que ajusten las prácticas de los sujetos. Esta Agencia Nacional podría ser la encargada de establecer un plazo concreto de intervalo para cada persona, en razón de la información que ésta ha manejado y el sector donde se ha desempeñado.
¿Quiénes deberían estar sujetos a las reglas de puerta giratoria? Esta pregunta conoce de dos respuestas tradicionales, la primera es decir “todos”, lo que implica una norma general que establezca el mismo plazo para ministros, subsecretarios, jefes de servicios y similares. Una segunda respuesta es circunscribir la norma a los puestos clave en cada repartición pública, incluyendo empresas del Estado y organismos de acreditación. Recientemente, Ciper Chile en colaboración con el Centro de Investigación y Publicaciones de la Universidad Diego Portales, presentaron un sitio web especializado en el control de las puertas giratorias. En ese sitio, es posible encontrar tres niveles de conflictos de interés. Las puertas verdes representan un bajo nivel de conflictos de interés, las puertas amarillas un nivel intermedio y las puertas rojas un nivel alto, semejando un semáforo. Los intereses, a su vez, se agrupan en tres sectores: público, privado y un tercero formado por ONGs, Universidades y otras organizaciones.
Dentro de las puertas rojas, Ciper y la UDP incluyen al ex ministro Andrés Chadwick, quien pasó del gabinete a una consultora. Se recuerda también el caso del ex ministro Fernando Echeverría, quien debió renunciar al Ministerio de Energía luego de que se conociera que su constructora prestaba servicios a empresas energéticas. En la misma área se menciona también al ex subsecretario de Energía Sergio del Campo, quien pasó a una empresa del rubro. Se recuerda también la situación de Gabriel Ruiz-Tagle, que cuando asumió como subsecretario mantuvo su participación en Blanco y Negro S.A. A propósito de este caso, la Contraloría determinó que debía inhabilitarse de tomar decisiones relacionadas con el fútbol profesional, por lo que, cinco meses después de asumir el cargo, vendió sus acciones.
En rojo también figura el ex ministro Pedro Pablo Errázuriz, que a cuatro meses de dejar el Ministerio de Transportes, se asoció con los controladores de uno de los operadores del Transantiago, Subus. Estos son solamente algunos casos que ejemplifican el problema de funcionarios de la administración Piñera. También se encuentran señales en las filas de la Nueva Mayoría. A nivel ministerial, se puede observar que los ministros Eyzaguirre, Williams y Pacheco ocuparon puestos como gerentes o miembros de directorio en varias empresas del grupo Luksic.
Cabe señalar que la diputada Maya Fernández presentó un proyecto para regular la puerta giratoria. Este tema tiene hoy características globales y el país en que mayor repercusión ha encontrado es en España, donde la agrupación Podemos, comandada por Pablo Iglesias, ha colocado a las puertas giratorias en el centro del debate. Podemos reacciona de esta manera al flujo sistemático que se observa entre los dos partidos más grandes, PP y PSOE, y las empresas de rubros vinculados a los servicios regulados. El caso de Felipe González, hoy trabajando para Gas Natural, y el de José María Aznar, hoy en Endesa, son dos símbolos que resumen una lógica muy expandida en el sistema político español. Pablo Iglesias, el líder que amenaza con romper el duopolio de populares y socialistas, ha acuñado un término interesante para referirse a la situación. Iglesias asegura que la clase política y empresarial española ha incubado a una “casta” que administra a ambos bandos y que se nutre de los privilegios que esto acarrea.
Suficiente tinta se ha derramado acerca de si Podemos tiene o no características de un movimiento antisistema, surgido al alero de la crisis europea y de la corrupción de los partidos tradicionales. Con todo, Iglesias y Podemos muestran que el tema de las puertas giratorias puede volverse endémico si no es comprendido y regulado a tiempo. La concentración del poder deriva justamente de prácticas que permiten acumular conocimiento, contactos y experiencia sobre el sector público para usarlos en favor de legítimos intereses privados. De esto se pueden derivar interesantes cruces entre las elites económicas y las elites políticas, y pensar en la configuración de una subzona elitaria especializada en la administración de asuntos específicos que conectan lo público y lo privado. Del mismo modo, es relevante la información sobre puertas giratorias para comprender las redes estructurales detrás de la composición de los directorios de empresas públicas y privadas.
Las puertas giratorias son un asunto central en el debate sobre dinero y política, formando un tridente de asuntos jurídicos junto a la regulación del lobby y el financiamiento de campañas electorales. En este debate no nos puede mover el mismo ímpetu que mueve a la otra puerta giratoria, es decir, no se puede pretender linchar, funar y hacer camoteras a los sujetos implicados. Lo inteligente es plantearse el problema jurídico y el problema político que enfrenta Chile. El tema específico de las puertas giratorias es especialmente complejo, y tanto en Estados Unidos como también a nivel de la Unión Europea se conocen casos difíciles que denotan evolución en las prácticas y también cierta resistencia a las normas. Los países desarrollados, las instancias internacionales y los organismos que promueven el desarrollo han entendido que la arquitectura institucional debe ir de la mano con los deseos de atraer crecimiento económico. El crecimiento no puede ser a cualquier costo, la cooperación público-privada debe tener reglas claras y acordes a los criterios internacionales. Es hora de que en Chile también lo entendamos.
