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Las debilidades estructurales en la auditoría interna del gobierno

por 30 marzo, 2015

Las debilidades estructurales en la auditoría interna del gobierno
Frente a hechos que comprometan la integridad de la gestión pública o el patrimonio del Estado, el auditor interno debe actuar trascendiendo la atoridad si fuera preciso para defender el bien común. Ese es su marco ético, junto con ejercer su labor con lealtad, discreción y reserva.
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Han transcurrido varias semanas desde que los casos Penta y Caval alcanzaron el cenit en la opinión pública. A ellos se debe sumar la emergencia del caso SQM, que traía un desarrollo a propósito de las “Cascadas” y la licitación fallida del litio. Diversas autoridades públicas vinculadas al control o regulación de la actividad económica, tales como SII, SVS y otros, han debido abordar públicamente el tema dando cuenta de su actuación. Sin embargo, el Consejo de Auditoria Interna de Gobierno ( CAIG), el más importante organismo de control interno gubernamental, ha guardado silencio respecto de lo que hace o está haciendo para que en el ámbito de su competencia tales hechos no se repitan en el futuro.

Cabe recordar que la entidad fue creada bajo la administración del Presidente Frei Ruiz-Tagle , hace ya más de 20 años, como respuesta de la autoridad frente a la debilidad de los controles internos gubernamentales, en un momento en que las operaciones fraudulentas del mercado de futuros en Codelco, conocidas como “caso Davila” en enero de 1994, habían golpeado fuertemente la credibilidad del Estado.

El funcionamiento del CAIG está regulado por un Decreto Supremo, su accionar depende de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y en consecuencia su desempeño siempre residirá en el interés discrecional de las autoridades de turno. El CAIG carece de un cuerpo legal que le provea de facultades, estructura y fuero para actuar frente a transgresiones flagrantes a la probidad y a la integridad del patrimonio del estado, especialmente cuando se trata de autoridades superiores las que infringen la ley. La administración del Presidente Frei dejó redactado un proyecto de Ley que corrigiera tales debilidades el que, lamentablemente, fue dejado de lado. Durante el gobierno de Ricardo Lagos el instrumento CAIG pasó a ser un brazo operativo de la DIPRES, perdiendo parte de su función original.

El rol fundamental de un organismo como el CAIG es ser una herramienta de control de alto nivel, de apoyo a la labor del Presidente de la República y sus Ministros. Debe proveerles mayores bases de confianza, especialmente al momento de ejercer sus responsabilidades en cuanto a asegurar la integridad del patrimonio del estado, la eficiencia de la gestión y a preservar un clima de probidad, transparencia y ética en el ejercicio de la función pública. La auditoría interna de Gobierno es una herramienta de confianza al servicio del administrador con independencia de las autoridades de línea en el Ejecutivo.

Ciertamente, cabe preguntarse ¿qué tiene que ver el caso Penta o el caso Caval o el caso SQM con la actuación de la Auditoria Interna Gubernamental? o ¿en qué momento los casos Penta, Caval y SQM se transforman en un problema de control interno de gobierno?

Los funcionarios del SII que están hoy privados de libertad por beneficiar a ejecutivos de Penta y /o empresas del grupo, son culpables de operar maliciosamente los sistemas computacionales de dicha repartición. Esta manipulación constituye una falla de control interno, tanto en el diseño original del sistema que permite sea vulnerado, como en una falla del sistema de autorizaciones jerarquizado para aprobar beneficios o modificar declaraciones, entre otros.

Por años se ha propiciado el levantamiento de mapas de riesgo dentro de las diversas reparticiones públicas. El CAIG se relaciona con el SII a través del Ministerio de Hacienda. ¿Qué dicen los mapas de riesgo de dicha repartición? Cada ministerio cuenta con una unidad de Auditoria Ministerial que funcionalmente depende de las Subsecretarias. Lo anterior, al margen que dicho funcionario del SII recibió dinero por su dolosa actuación, lo que llevo a que incurriera en un delito de corrupción en beneficio de un privado que cometió delito de
soborno de un funcionario público.

Una legislación nueva debe permitir, que sin interferencias funcionales, el CAIG pueda ejercer su labor de control interno, otorgándoles fuerza a los Auditores Internos con el fin de asegurar un íntegro y eficiente desempeño del gobierno. Solo de ese modo podrá rendir exámenes limpios frente al escrutinio público, especialmente el control externo que practica la Contraloría General de la República.

Posiblemente se dirá que el SII está fuera del alcance del CAIG, ya que es autónomo. Cabe recordar que en la fundación del CAIG participo Javier Etcheverry entonces Director Nacional del SII. Dicho servicio fue señero en la implementación de buenas prácticas que fueron replicadas en muchos servicios públicos de la época.

¿Qué ha pasado desde entonces que el SII se encuentra en el ojo del huracán por actuación fraudulenta de uno de sus funcionarios? Hay que sumar a estos hechos el caso ocurridos no hace mucho tiempo, conocido como el “millonario perdonazo a Johnson” (US$125 Millones). ¿Porqué no llega el brazo del CAIG al SII? Lo extraordinario es que mientras los delitos del caso Penta se llevaban a cabo, simultáneamente en el SII se vivía la crisis del caso Johnson. Nada detuvo a esos funcionarios, actuaron de manera temeraria, con desprecio a la ley. El dinero fácil los cegó completamente.

De otra mano, en el Ministerio de Minería, se ha constatado que el Subsecretario de la época intervino abiertamente proveyéndoles información estratégica en favor de Minera Doña Dominga relacionada con el grupo Penta, quienes , según se ha revelado, pagaban, bajo modalidad triangular, honorarios al mismo Subsecretario que los beneficiaba. ¿Se produjo ahí una falla de Control Interno o no? Es evidente que fallaron los mecanismos de supervisión de la actuación del Subsecretario, nadie pudo detenerlo o controló en su actuación. Los códigos de ética de la repartición, si existían, fueron totalmente vulnerados. Se careció de un clima que propiciara la actuación proba de los funcionarios de dicha repartición y estuvo ausente el control de intereses en la actuación del Subsecretario por parte de una Auditoria Interna del Ministerio, supervisada por el mismo.

El CAIG y consiguientemente los Auditores Internos Ministeriales, carecen de facultades legales a la hora de ejercer su rol, como por ejemplo, no pueden perseverar en representarle a su superior jerárquico una flagrante falla en el ejercicio de sus funciones, sin peligro de ser despedido “ ipso facto”. ¿Qué puerta golpean que les asegure que no se quedaran sin trabajo? Un ejemplo palmario lo constituyó el caso del despido del Auditor Ministerial del Ministerio de Educación, el año 2007. Luego que dicho funcionario informara directamente a la Ministra del ramo Yasna Provoste respecto a las fallas y transgresiones flagrantes detectadas por la Auditoria Ministerial en la Secretaria Regional Ministerial Metropolitana dirigida por Alejandro Traverso, el Auditor Ministerial fue despedido. Unos meses más tarde, la ministra fue destituida por el Congreso, justamente por las consecuencias del caso que su auditor le había informado. Es probable que los hechos habrían tenido otro rumbo si el gobierno hubiera apoyado el accionar del auditor.

Agrava la situación descrita, que hoy, en la mayoría de los casos, los auditores internos del gobierno, especialmente del nivel central, están contratados bajo el régimen de honorarios. Esta es la más precaria de las relaciones labores en la administración pública, y lo más probable es que esa sea también la condición de los profesionales integrantes del propio CAIG. Así, su acción puede ser fácilmente soslayada por las autoridades que se vean afectadas por los controles internos.

El referido Subsecretario de Minería, hoy en prisión preventiva, como presidente del Comité Especial de Licitación del Litio ayudó a la adjudicación sobre la base de antecedentes falsos a SQM. Luego, el mismo Comité, bajo la responsabilidad de Wagner, autorizó la devolución de una boleta de garantía de seriedad de la oferta por US$4MM presentada por SQM, luego que la licitaciçon se declaró fallida.

Falsear los antecedentes de una licitación bajo juramento, y luego eximir el cobro de la boleta de garantía es un daño directo al patrimonio del Estado y la Fe Pública. Hay una querella del CDE por dicha situación. En estas circunstancias, además, hubo una nueva falla de control interno en el sistema de resguardo de valores y en el de autorizaciones y control de contratos y procesos de licitación del ministerio de minería.

En cuanto al caso Caval, la situación es más compleja. No se trata de una transacción que comprometa recursos de las fundaciones que dirigía ad honorem el hijo primogénito de la Presidenta de la Republica, ni de una transgresión a los controles internos de las fundaciones que dirigía. Se trata de su actuación personal en una transacción privada en la que habría sido favorecido por el propio controlador de un banco. El destino de los créditos fue financiar una operación inmobiliaria. Todo indica que la gestión ante el banco y la operación inmobiliaria se ejecutaron a espaldas de la Presidenta, pero aprovechando su figura. Estos ocultamientos no son infrecuentes en el caso de autoridades de alto nivel, normalmente los últimos en enterarse de los desaguisados de su propia familia.

El daño más grande que produce el caso Caval es a la imagen de la Presidenta y a su programa de gobierno destinado a terminar con los abusos y las discriminaciones. Si hubo o no tráfico de influencias será una asunto que debe esclarecer el fiscal a cargo de la investigación. Lo que si queda claro es la importancia de un clima de probidad y rectitud en el proceder tanto público como privado que en este caso no se dio.

El rol de los auditores internos y del propio CAIG, no es intervenir cotidianamente en el discurso público. El está al servicio de las principales autoridades de gobierno, proveyendo bases de confianza a la hora que deban adoptar las decisiones que comprometen la administración del gobierno. Frente a hechos que comprometan la integridad de la gestión pública o el patrimonio del Estado, el auditor interno debe actuar trascendiendo la atoridad si fuera preciso para defender el bien común. Ese es su marco ético, junto con ejercer su labor con lealtad, discreción y reserva.

Ante los lamentables hechos acaecidos, queda flotando la interrogante de si se va a prescindir definitivamente de tal instrumento o si, por el contrario, el constituye una oportunidad para que el país fortalezca la función evitando nuevos siniestros administrativos y fallas de controles.

La pregunta es válida pues ya en dos ocasiones han sido enviados al Parlamento sendos proyectos de ley que consagran al CAIG en la estructura permanente del estado. Durante la administración del Presidente Lagos se envió por primera vez luego del caso MOP Gate. No prosperó en el parlamento por una férrea y equivoca oposición de la Contraloría General de la República, sin perjuicio de fallas en el diseño del proyecto. Luego del caso Chile Deportes y los problema con las subvenciones en la Secretaria Regional Metropolitana de Educación, que culminó con la destitución de la Ministra de Educación cuando la Presidenta Bachelet envió un nuevo proyecto que lamentablemente no corrigió las fallas del primero.

Una legislación nueva debe permitir, que sin interferencias funcionales, el CAIG pueda ejercer su labor de control interno, otorgándoles fuerza a los Auditores Internos con el fin de asegurar un íntegro y eficiente desempeño del gobierno. Solo de ese modo podrá rendir exámenes limpios frente al escrutinio público, especialmente el control externo que practica la Contraloría General de la República.

Así Chile se sumaría a los gobiernos de países desarrollados que cuentan con estructuras fuertes de Auditorías Internas. Es recomendable que un nuevo proyecto de ley considere los elementos de control interno que contempla la Ley de Sarbanes Oxley ( USA, julio de 2002) consecuencia del caso Enron y que produjo un cambio histórico en la administración corporativa de las empresas. Aun cuando su ámbito de acción es el sector privado, considera normas que son perfectamente replicables en el sector público.

El Consejo de Auditoria Interna de Gobierno está llamado a colaborar con las autoridades superiores del Ejecutivo en asegurar, con un sentido preventivo, que el desarrollo de la actividad pública se lleve a cabo dentro de la senda que las leyes disponen. Un desarrollo económico sustentable exige que los gobiernos cuenten con instituciones públicas robustas que permitan al gobierno hacer las correctas cosas y las cosas correctas en beneficio de la ciudadanía.

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