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El PNUD y la asamblea constituyente

por 27 octubre, 2015

El PNUD y la asamblea constituyente
El Informe señala que “casi la mitad” de los 28 cambios constitucionales en América Latina se realizaron a través de una “asamblea constituyente”. Sin embargo, una minoría son democracias que se encontraban en un estado comparable a la de Chile. Por otro lado, cuando se examinan los cambios constitucionales hechos en democracia en el mundo, una minoría lo ha hecho a través de la asamblea constituyente: 31%. Este es el mismo porcentaje de países que recurrieron al Congreso y a lo cual habría que agregar un 14%, constituido por los países que entraban a la democracia, que siguieron un camino similar, “el Congreso constituyente”.
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El PNUD Chile ha entregado el informe “Mecanismos de cambio constitucional en el mundo” para servir de apoyo al proceso constituyente que ha iniciado el Gobierno de la Presidenta Bachelet. Este informe tiene mayor importancia que los entregados en el pasado, porque ahora el PNUD posee una estrecha relación con la Presidenta, pues un cercano e influyente colaborador, el sociólogo Pedro Güell, ha trabajado en ese organismo y ha estado a cargo de los informes de Desarrollo Humano durante varios años. El más reciente fue el de 2015, “Los tiempos de la politización”, con un énfasis en el malestar de la ciudadanía hacia las instituciones representativas y la existencia de una población “politizada”.

Pese a que sus conclusiones no tienen una sólida base empírica, pues se apoyan en una encuesta, hecha en el 2013, lo que no permite sacar conclusiones sobre tendencias de desarrollo en la sociedad, ha influido en discursos y decisiones de la Mandataria, especialmente en impulsar las reformas estructurales y en subestimar las implicancias del malestar con los políticos y la política. Este no afectaría a la Presidencia, en la medida que mantiene distancia hacia los partidos y el Congreso. Esta decisión sitúa a la Presidenta como espectadora de un proceso de debilitamiento de las instituciones políticas y no como protagonismo de un esfuerzo por fortalecer las instituciones.

El nuevo informe tiene una mayor relevancia porque se refiere a una reforma de la mayor importancia: alcanzar una nueva Constitución, que sea de todos los chilenos y no de un sector. Y el informe se inclina por una de las alternativas para preparar una nueva Constitución, la asamblea constituyente, un camino discutible porque implica quitar al Congreso el derecho a ejercer el poder constituyente.

Uno de los argumentos que se han dado a favor de la asamblea constituyente es el desprestigio del Congreso y la baja confianza en los partidos y las élites, que llama a considerar las demandas de los ciudadanos, expresadas directamente y no a través de sus representantes. Este argumento constituye el eje del Desarrollo Humano 2015. Está presente en el informe de la Comisión Engel, que no convocó a políticos.

Esta argumento sobre la participación desde la base y sin los partidos y el Congreso se puede revertir contra sus promotores: privar al Congreso de participar en las definiciones de la Carta Fundamental a través de una asamblea constitucional perjudicaría aún más al Legislativo y, con ello, a la democracia.

Este informe tiene mayor importancia que los entregados en el pasado, porque ahora el PNUD tiene una estrecha relación con la Presidenta, pues un cercano e influyente colaborador, el sociólogo Pedro Güell, ha trabajado en ese organismo y ha estado a cargo de los informes de Desarrollo Humano durante varios años.

Se equivoca el Informe del PNUD Chile en sus fundamentos a favor de la asamblea constituyente, que extrae del examen de procesos constituyentes “en el mundo”, desde 1947 (N=95), pues incurre en un espejismo comparativo al poner en un mismo cajón reformas constitucionales en dictaduras y en democracias, y no considera las importantes diferencias que hay en estos últimas, con países que tienen una antigua democracia, con instituciones consolidadas, y otros que están saliendo de dictaduras.

Este enfoque considera a cada país con igual relevancia, lo que estadísticamente es correcto, pero que es un absurdo desde el punto de vista de la asesoría política a las autoridades del Estado, porque algunos casos son de mayor interés para Chile y otros no le sirven para nada. Por ejemplo, el informe examina la Constitución de Portugal de 1976, después de la dictadura de Salazar y Caetano, que cayó por un golpe militar, que impuso una tutela de los uniformados sobre el sistema político, comparable a la que existió en la Constitución de Pinochet. Esa tutela militar fue removida por la reforma Constitucional de 1982, que permitió a Portugal tener una democracia plena. Esta reforma era conveniente considerar porque muestra cómo se remueve un enclave autoritario, pero el informe la ignoró.

Argumentar sobre la base de números requiere hacerlo con cuidado. El Informe señala que “casi la mitad” de los 28 cambios constitucionales en América Latina se realizaron a través de una “asamblea constituyente”. Sin embargo, una minoría son democracias que se encontraban en un estado comparable al de Chile. Por otro lado, cuando se examinan los cambios constitucionales hechos en democracia en el mundo, una minoría lo ha hecho a través de la asamblea constituyente: 31%. Este es el mismo porcentaje de países que recurrieron al Congreso y a lo cual habría que agregar un 14%, constituido por los países que entraban a la democracia, que siguieron un camino similar, “el Congreso constituyente”. El informe pone a la asamblea constituyente con similar número de casos que los países que recurrieron al Congreso, pero lo hace separando los países que recurrieron a un Congreso constituyente.

Hay ciertas experiencias comparativas más interesantes para Chile y ello no depende de un criterio cuantitativo, sino cualitativo. Son aquellos procesos constituyentes que tienen algún punto en común con el caso chileno: una democracia que viene de una dictadura, con una sociedad todavía dividida por los atropellos a los derechos humanos y con abusos de poder que se extendieron a la política económica, que crearon una práctica empresarial que buscó subordinar a los partidos y al Congreso a intereses económicos, cuyas dimensiones se ven ahora con dramática claridad. Los actores políticos –y sus asesores– deben examinar especialmente aquellos países que han establecido una democracia después de dictadura, con sociedades que fueron capaces de superar las divisiones y darse una Constitución con un amplísimo acuerdo. Fue el caso de Alemania, país que no considera el estudio del PNUD, cuya constitución ha tenido enorme importancia en la de España de 1978, país apenas considerado en el informe, pues se le menciona en una de las tablas, pero no se examina en sus rasgos, como se hace con otros países.



Más allá del debate sobre el camino que seguirá el proceso constituyente, la Presidenta tendrá que participar activamente, para que se produzcan los reencuentros que hagan posible llegar a una Carta Fundamental que sea mucho más que “el techo común de nuestra patria”. Esos acuerdos no surgirán en forma automática “desde abajo”, a través de “un proceso ordenado de diálogos ciudadanos, donde todos puedan participar”, como ella lo planteó, dirigido por un ministro o un experto. La Presidenta tiene la autoridad para dirigir este proceso directamente. 

En un sistema político con las carencias y limitaciones conocidas, la convocatoria a un proceso participativo movilizará a una minoría, especialmente a grupos y personas más politizadas, que pueden representar más bien a la minoría. Esto quedó de manifiesto con la experiencia de la comisión que la Presidenta Bachelet designó para el tema de la descentralización, que recogió una infinidad de propuestas de numerosos encuentros a lo largo del país, con un largo informe, con propuestas muy contradictorias, que abarcaban distintas visiones del Estado, incluso uno de tipo federal. Ese riesgo se debe evitar.

La Presidenta Bachelet deberá precisar en las próximas semanas cómo se concretará el proceso constituyente anunciado el 13 de octubre. Ojalá que considere diversos factores y opiniones e integre a los partidos y a los parlamentarios. Y ella tome la decisión de dirigir ese proceso, dedicándole tiempo de una manera que los ciudadanos la vean involucrada en el desarrollo del proceso constituyente y en el cambio de los partidos, indispensable para que esta iniciativa llegue a buen término.

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