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Gobernadores regionales: ¿oportunidad para las metrópolis?

por 26 septiembre, 2019

Gobernadores regionales: ¿oportunidad para las metrópolis?
Las grandes ciudades presentan problemas complejos, cuya relevancia sabemos está relacionada con la dimensión poblacional y territorial de la ciudad, y que se manifiestan en el tránsito urbano y el transporte público, en el medio ambiente, en las redes de servicios básicos, en la recolección de residuos, en los riesgos de desastres, en la planificación del uso del suelo.  
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Chile es un país de muy alta concentración urbana. El 88% de la población vive en ciudades, más del 65% habita en las áreas metropolitanas y algo más del 50% se concentra en las tres mayores: Santiago, Valparaíso y Concepción. 

Las grandes ciudades presentan problemas complejos, cuya relevancia sabemos está relacionada con la dimensión poblacional y territorial de la ciudad, y que se manifiestan en el tránsito urbano y el transporte público, en el medio ambiente, en las redes de servicios básicos, en la recolección de residuos, en los riesgos de desastres, en la planificación del uso del suelo.  

Estos problemas, que afectan la calidad de vida de millones de habitantes en las áreas metropolitanas, superan el ámbito local o comunal, abarcan generalmente la totalidad del territorio urbano, son sistémicos y han demostrado no tener una solución sectorial, por lo que demandan una visión y gestión integral y una gobernanza multisectorial sobre el territorio urbano. 

¿Quién debe gobernar las áreas metropolitanas? Parece razonable la correspondencia entre la magnitud territorial de los asuntos y la escala territorial del gobierno que se hace cargo de ellos. En Chile ese principio no se cumple, ya que las decisiones respecto a las metrópolis recaen principalmente en el gobierno central (escala nacional) y sus ministerios, y parcialmente en las municipalidades (escala comunal) para la gestión local de algunas materias. 

Ministerios planifican y gestionan directamente el transporte público de Santiago, administran los parques urbanos y definen la localización de las viviendas sociales, sin diálogo entre ellos. Municipalidades generan por su parte proyectos de ciclovías, que se interrumpen en el límite comunal mientras la ciudad continúa. En todos estos casos falta una entidad que represente  a la ciudad de manera integral.

Según la experiencia internacional este requerimiento se cumple con la constitución de gobiernos metropolitanos,  que gobiernan de manera autónoma sobre los principales aspectos sistémicos del territorio metropolitano, ocupándose integralmente de todos los sectores involucrados. Sus denominaciones varían: gobierno metropolitano, alcalde mayor, alcalde metropolitano. 

¿Cómo se ha avanzado en Chile en gobernanza metropolitana? 

El interés al respecto surgió en las últimas décadas, a partir de la irrupción de problemas que significaron catástrofes o graves amenazas  urbanas. 

En 1993, después de los aluviones en Santiago, y en 2012, cuando el proyecto Costanera Center y sus previsibles consecuencias desnudaron las graves falencias en la planificación de la ciudad, se presentaron en la Cámara de Diputados y en el Senado, respectivamente, proyectos de reforma constitucional que establecían “áreas de gobiernos metropolitanos” o “alcaldías metropolitanas”  para ocuparse de un nivel espacial distinto al comunal, regional o nacional y con gobiernos que ejercieran funciones de planificación y gestión sobre el territorio metropolitano. Finalmente esos proyectos no prosperaron.

En enero de 2014 –fruto de un debate transversal y representativo de diversos estamentos de la sociedad chilena- se dictó la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), que después de diagnosticar la dispersión e ineficacia institucional urbana, plantea cambios importantes en materia de descentralización, como la reorganización de las potestades públicas en cuatro escalas territoriales, reconociendo las existentes escalas comunal, regional y nacional, y agregando una nueva, la escala metropolitana. Propone una autoridad a cargo de la planificación metropolitana y que gobierna en sus aspectos colectivos o sistémicos los territorios metropolitanos.

Entre 2014 y 2018, el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, fundado en 2014 con el encargo de velar por la implementación de la PNDU, desarrolló una propuesta de gobernanza que diseña en detalle la estructura y atribuciones de los futuros gobiernos metropolitanos, define sus ámbitos funcionales y propone las competencias e instrumentos para desempeñar dichas funciones.

¿Cómo se han recogido los cambios propuestos para las metrópolis en las nuevas leyes de descentralización del país?

La legislación de descentralización se materializó en los últimos años en la promulgación de dos leyes: la reforma constitucional que crea la figura del gobernador regional -órgano ejecutivo del gobierno regional- electo por sufragio universal -ley 20.990-, y la ley de fortalecimiento de la regionalización del país, que establece los procedimientos y ámbitos para transferir atribuciones desde el gobierno central a los gobiernos regionales -ley 21.074-.

En esta última ley se avanza también en normas para la constitución de áreas metropolitanas y se entrega la administración de éstas a los gobiernos regionales respectivos. 

Se define, sin embargo, que esta administración “metropolitana” se acota a aprobar ciertas materias puntuales. Las atribuciones que tendría el gobernador regional electo sobre las áreas metropolitanas serían, o bien parciales y acotadas a coordinaciones con los órganos sectoriales del gobierno central (seremis)-que siguen operando sin mayores variaciones en la región-, o restringidas a la gestión en asuntos marginales. En todas las elaboraciones y decisiones importantes sobre medio ambiente, transporte público, ordenamiento territorial, gestión de residuos, gestión de riesgos, etc. en las áreas metropolitanas, el rol del gobierno regional –si no es nulo- no sería protagónico.

En lo orgánico se crea en la estructura del gobierno regional un departamento menor -subordinado a una de sus divisiones- que se ocupa de la administración de las áreas metropolitanas. Además se crea un consejo de los alcaldes de cada área metropolitana, de carácter consultivo, con reuniones semestrales. La insignificancia de la estructura encargada de las metrópolis de la región y la insuficiencia de la participación local en su administración saltan a la vista.

Esta versión chilena de descentralización está muy lejos del camino planteado, acorde a la experiencia mundial, hacia gobiernos metropolitanos autónomos.  

Sin embargo, aún en un proceso gradual en que una primera etapa sea el nivel regional el que administre las áreas metropolitanas, lo que corresponde es que las atribuciones metropolitanas que se transfieran sean aquellas que les permitan a los gobiernos regionales hacerse cargo de manera integral de los problemas, y puedan constituir el punto de partida hacia la conformación de gobiernos metropolitanos y no un obstáculo para ese fin.

Para ello resultan indispensables nuevos cambios legales, que adecúen la institucionalidad con el fin de incorporar claramente a las metrópolis en la senda descentralizadora, sin lo cual muchos de sus problemas no tendrán solución.

Los cambios institucionales que requieren las metrópolis en Chile son profundos, y de ocurrir lo harán necesariamente en un proceso  de largo plazo. Lo que corresponde hoy es buscar consensos para definir los cambios normativos y legales necesarios, expresados en una agenda de medidas de corto, mediano y largo plazo, e iniciar su cumplimiento. 

Una ocasión de reflexión sobre estos temas se presenta en estos días, cuando se discuten mejoramientos a la ley de fortalecimiento regional para dotar de mayores roles a los gobernadores regionales, tanto en sus atribuciones como en sus capacidades y recursos. La inclusión de las áreas metropolitanas y sus competencias en ese contexto de análisis puede abrir una valiosa posibilidad de avance, si se toma conciencia de la magnitud del problema que les afecta. 

En caso contrario este proceso de descentralización puede ser para las metrópolis una oportunidad perdida más. 

  • El contenido vertido en esta columna de opinión es de exclusiva responsabilidad de su autor, y no refleja necesariamente la línea editorial ni postura de El Mostrador.

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