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Elusión constitucional y la llave del tesoro

por 4 agosto, 2020

Elusión constitucional y la llave del tesoro
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Se ha debatido respecto al uso y mal uso de ciertos resquicios legales para que el Parlamento pueda adjudicarse facultades claves que, en nuestro sistema presidencial, debían ser potestades exclusivas del Presidente de la República. Parece indudable que, después del 15-J, los parlamentarios finalmente han encontrado la llave maestra, legal y política, que les abre el tesoro de las arcas fiscales. Durante la mayor parte de nuestro sistema político presidencialista –1923-1970 y en especial después de 1990– las arcas fiscales han tenido un solo dueño y controlador: el Presidente. El objetivo de esto ha sido que el Ejecutivo tuviese el control exclusivo para poder iniciar proyectos vinculados a la administración financiera y presupuestaria del Estado. Entre dichas iniciativas exclusivas se destacan los proyectos relacionados con el régimen tributario y aquellos proyectos relativos a las normas de seguridad social. Es evidente que la exclusividad de dichas facultades pareciera estar hoy en un fuerte entredicho.

Al atribuirle solo al Presidente la iniciativa para iniciar proyectos legales de índole financiera, tributaria y presupuestaria, el sistema político concentraba el poder y, por sobre todo, la responsabilidad fiscal en una sola cara visible y que respondía de forma directa a la ciudadanía a través de elecciones y votaciones a su persona.

Entonces, por razones de buena administración pública y equilibrio presupuestario, nadie más que el  Mandatario debiese tener iniciativa y responsabilidad sobre materias de tributos y de gasto fiscal. Es decir, el sistema, antes de julio, era claro, trasparente y las llaves del tesoro tenían un solo dueño. Desde hoy, todo cambia, pues los procesos de gasto e iniciativas fiscales han sido alterados de forma relevante. El nuevo parlamentarismo de facto estaría cambiando profundamente las reglas de hacer política pública y la manera en que administramos nuestros tributos y arcas fiscales.

Los parlamentarios han descubierto una forma ‘creativa’ para acceder a la llave del tesoro fiscal. Esta consiste en promover mociones en todas las materias vinculadas a la administración financiera y presupuestaria del Estado, como reformas constitucionales, en donde no hay iniciativa exclusiva del Presidente. Así, si se alcanzan los quorum establecidos en la Constitución, se pueden incorporar nuevas reglas de índole fiscal y tributarias transitorias que requieren la aprobación de solo 3/5 de los parlamentarios en cada Cámara. Justo en su momento de mayor desacreditación y menor prestigio –el Congreso tiene solo un 3% de aprobación de la ciudadanía– los parlamentarios han sacado un ‘as bajo la manga’ que les permite recuperar rápidamente popularidad y poder, en desmedro del Ejecutivo, para otorgar beneficios transitorios a la ciudadanía a través de gastos de los recursos públicos y otras medidas populares, pero bastante ineficientes.

Con este nuevo resquicio constitucional, cualquier cosa puede ser considerada admisible y plausible, si cumple los quorum necesarios. Siempre que tenga varios likes en Twitter, que se haga viral en Facebook, y que cuente con el apoyo de aquellos que gritan más fuerte en Plaza Italia, se puede presentar cualquier pseudoidea demagógica bajo la forma de ‘reforma constitucional con disposiciones transitorias’, para que estas sean debatidas en mérito de su popularidad, sin que puedan ser desestimadas ni por su falta de competencia, como tampoco por sus fallas de diseño e inviabilidad técnica.

Bajo este parlamentarismo de facto, será cada vez más difícil poder contener las tentaciones y los impulsos de los parlamentarios de abusar de aquellos “resquicios constitucionales”, con el objetivo de distribuir beneficios transitorios a la población y ganar popularidad en las redes sociales a través de “conectar con las reales necesidades de la gente”. Esto genera una dispersión de responsabilidad fiscal enorme entre los poderes del Estado, en donde nadie es el verdadero y último responsable de los gastos fiscales y los tributos que se impongan.

El tesoro fiscal entonces, bajo este nuevo parlamentarismo de facto, se transforma en una triste tragedia de los comunes. Cualquier argumento que vele por la eficiencia, la técnica, y la sustentabilidad fiscal, será considerado como mezquino, despiadado y distanciado de “las reales necesidades de la gente”. Asimismo, aquellos proyectos superficiales, demagógicos y moralizantes acaparan rápidamente la atención de los políticos, las redes sociales y los matinales, haciendo más fácil la formación de coaliciones volátiles en torno a ellos, para cumplir así con los quorum; mientras que aquellos proyectos técnicamente difíciles y complejos serán raudamente desechados.

Cual circo Romano contemporáneo, los likes y los gritos de la calle dominarán el hacer política pública y la administración de nuestras arcas fiscales. Sumémosle a todo esto el hecho de que los haters del “modelo” van a comenzar a utilizar los mismos procedimientos y resquicios legales para tratar de ir desmantelando gradualmente aquellos aspectos de la institucionalidad chilena que consideren como insoportables al ser tildados de “neoliberales”.

Este peligroso proceso de utilizar las llaves del tesoro financiero y fiscal a punta de reformas constitucionales ya resulta indiscutible con el controvertido nuevo impuesto al patrimonio. El jueves 23 de julio se iba a comenzar a discutir en la comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, un nuevo proyecto de reforma constitucional (el resquicio) que incorpora una disposición transitoria para gravar, por una sola vez y con una tasa de 2,5 por ciento, el patrimonio bruto de personas naturales con patrimonios iguales o sobre los US$ 22 millones.

Sin perjuicio de los argumentos técnicos y económicos que abundan en contra de dichos impuestos –basta con revisar la fallida experiencia de los países en Europa y las recomendaciones de la OCDE–, lo relevante es comprender que en menos de una semana ya se está utilizando, otra vez, el mismo resquicio constitucional que se usó en la reforma del retiro del 10% de los fondos de pensiones. Este proyecto de un nuevo impuesto al patrimonio nace de la moción de diputados comunistas y de otras bancadas colindantes, e intenta emplear el mismo cuestionable camino que se utilizó con el retiro de los fondos de pensiones. Una vez que una banda de forajidos encuentra las llaves del tesoro, es casi imposible volver a cerrarlo.

A pesar de todo lo anterior, algunos argumentan que, alcanzados los quorum establecidos, no cabría objetar la validez jurídica de cualquier cosa que se apruebe en el Congreso en forma de reforma constitucional. No obstante, dicha visión reduccionista y concentrada solo en la forma, podría considerarse hasta peligrosa a la hora de entender una Constitución como un conjunto de reglas coherentes y armónicas que deberían ordenar nuestra vida en común, al mismo tiempo que una seguidilla de disposiciones transitorias pueden erosionar su lógica.

Efectivamente, diversos juristas ya han advertido los peligros de utilizar dichos resquicios para hacer política. El exministro del Tribunal Constitucional, Enrique Navarro, advierte que “el establecimiento de tributos o beneficios previsionales es una materia de exclusiva competencia del Presidente de la República. Usar normas constitucionales transitorias para ello constituye una ‘elusión constitucional’, al alterarse las reglas básicas que determinan las competencias del Congreso y del Ejecutivo”. Más problemático aún, subraya la directora del Foro Constitucional UC Constanza Hube, lo esencial sería ver la Carta Fundamental “como un conjunto armónico de normas, coherente, no reglas aleatorias que pueden terminar siendo contradictorias entre sí. El gran riesgo es que esto sea un precedente y que con solo ir agregándole transitorios terminemos saltando todo lo permanente y que está en el cuerpo de la Constitución”.

En conclusión, el reiterado abuso de las ‘elusiones constitucionales’ puede terminar erosionando y distorsionando nuestro sistema político actual, ya que altera su lógica fundamental. Es una herramienta peligrosa tratar de gobernar a fuerza de reformas constitucionales, que, para todos los efectos, pueden parecer perfectamente legales y constitucionales –en cuanto que vistas separadamente–, pero su acumulación y reiteración podrían no solo ser distorsionadoras del sistema que nos rige, sino que, peor aún, es posible que abra las puertas a una pugna descarnada entre políticos de todos los colores tanto por la billetera fiscal –con el objetivo de transformarla en una piñata de cumpleaños–, como para infligirle derrotas políticas al Presidente con el objetivo de desestabilizar y tensionar aún más nuestra ya polarizada convivencia.

El futuro de nuestra vida en común y de nuestra sustentabilidad fiscal se verá largamente determinado por cómo resulte dicha pugna entre el Congreso y el Ejecutivo por utilizar reiteradamente elusiones constitucionales para hacerse de las llaves del tesoro fiscal.

  • El contenido vertido en esta columna de opinión es de exclusiva responsabilidad de su autor, y no refleja necesariamente la línea editorial ni postura de El Mostrador.

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