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Ley de Cambio Climático, una última oportunidad

por 27 septiembre, 2020

Ley de Cambio Climático, una última oportunidad
Cuando el Gobierno enfrenta serios cuestionamientos por su decisión de no firmar el Acuerdo de Escazú, comunicada casi al mismo tiempo en que el Presidente insiste ante la Asamblea General de la ONU en el compromiso de Chile por la acción climática y el multilateralismo, la Ley de Cambio Climático es quizás la última oportunidad de mostrar que no se trata solo de retórica. Con todo, esto requiere establecer instrumentos de gestión claros, medibles y con financiamiento propio, y una gobernanza que incluya a la ciencia y los territorios. Como dice el dicho en inglés: poner el dinero donde se ponen las palabras. El mayor riesgo es quedarnos nuevamente en el papel.
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La Ley Marco de Cambio Climático es el primer y único proyecto de ley de contenido ambiental que ha sido de iniciativa de este Ejecutivo. Hoy se encuentra en primer trámite constitucional en el Senado y con una discusión en particular pronta a iniciarse. Se trata de una ley clave, que establecerá los principales lineamientos para alcanzar la carbono neutralidad comprometida por Chile para el 2050, así como las medidas de adaptación frente a la emergencia climática.

La COP25, el consenso de la comunidad científica, y la posibilidad de situarse en el lado “políticamente correcto” en la promoción de políticas que ayuden a mitigar los efectos del cambio climático, llevaron a que el Ejecutivo acertara con relevar esta temática.

Hoy se repite con entusiasmo que Chile necesita una Ley de Cambio Climático, no obstante, no se repara en que no basta cualquier ley, sino una que fortalezca el rol del Estado y la gobernanza climática, que entregue un financiamiento robusto a las acciones en esta materia, y que destaque el rol de la ciencia y del Ministerio del Medio Ambiente.

Si se analizan las partes fundamentales del proyecto de ley, podemos distinguir elementos constitutivos que dan estructura a la idea legislativa, a saber: primero, su relación con la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC) como compromiso de acción climática ante las Naciones Unidas en el marco del Acuerdo de París; segundo, la gobernanza como elemento central de objetivos de largo plazo (el mensaje del proyecto de ley señala que “se hace imprescindible contar con una ley marco que regule la institucionalidad del cambio climático y los instrumentos que permitan hacer la gestión del mismo”); y tercero, el financiamiento o estrategia financiera para el cambio climático.

Instrumentos para la gestión del cambio climático

La Estrategia Climática de Largo Plazo, principal instrumento de gestión del proyecto, se desarrolla para dar continuidad a las políticas climáticas, cuya naturaleza y propósito, debe trascender a cualquier periodo de cuatro años de gobierno. Considera un presupuesto de emisiones del país para el periodo 2030-2050, esperando que se cumplan los presupuestos de emisiones por sectores productivos. Del mismo modo, la referida estrategia, contiene los mecanismos de integración entre las políticas nacionales, sectoriales y regionales considerando las sinergias entre adaptación y mitigación.

Si bien el objetivo de esta estrategia es cumplir el loable propósito de ser un país carbono neutral al año 2050, nada asegura su cumplimiento. Si los planes de mitigación de los sectores productivos con más emisiones (Energía, Transporte, Minería, Agricultura, Obras Públicas y Vivienda) son elaborados por los respectivos ministerios sectoriales, existen escasos incentivos para elaborar planes de mitigación ambiciosos y exigentes.

Por el lado de la adaptación, de mayor urgencia por la vulnerabilidad de Chile frente al cambio climático, la lógica es similar, pero sin metas. Los propios ministerios sectoriales elaborarán los planes de adaptación para sus respectivas actividades productivas vulnerables al cambio climático, por lo tanto, es dable esperar, que poco de lo que se proponga restringirá o regulará a estas actividades productivas. Lo anterior, nuevamente, por la inexistencia de incentivos adecuados y de lógica institucional.

Es de esperar que los diversos planes de mitigación y adaptación sean elaborados por el Ministerio del Medio Ambiente, que estén asociados a un plazo en su diseño e implementación y que se sometan a Evaluación Ambiental Estratégica para su debido diseño. Este es un buen instrumento que contiene la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, del cual no hay mención alguna en el proyecto de ley y que ha sido subutilizado.

Otro instrumento de interés que se propone, es la dictación de una norma de emisión que establezca un máximo de gases de efecto invernadero que pueda emitir una fuente. Sin embargo, se acompaña de una innovación peculiar: para el cumplimiento de la norma de emisión que se dicte, se podrán utilizar certificados que acrediten la reducción de emisiones obtenidas mediante la implementación de proyectos para tal efecto, sujeto a que dichas reducciones o absorciones sean adicionales y medibles.

Lo anterior, es distinto a lo legislado recientemente con la reforma tributaria, que profundizó el impuesto verde a una mayor cantidad de fuentes y contempla un mecanismo de compensaciones. Un impuesto es un incentivo para reducir emisiones, no para cumplir una norma de emisión. Relevante sería que el proyecto de ley aborde la poca cuantía del actual impuesto para que este mueva la aguja. De hecho, a comienzos de septiembre, la OCDE, en su informe “Reformas de Política Fiscal 2020”, llamó a considerar como una “prioridad central” acelerar las reformas de impuestos ambientales, no solo para financiar la recuperación económica post crisis, sino para impulsar el cambio hacia una economía baja en carbono.

Gobernanza para el cambio climático

La conducción de una política climática de Estado requiere de la concurrencia de variados actores públicos y privados con las facultades suficientes. Es clave, entonces, la llamada gobernanza climática. A las facultades existentes en el Ministerio del Medio Ambiente, los ministerios sectoriales y el Consejo de Ministros para la Sostenibilidad, parece aconsejable agregar un Consejo Científico especializado para el seguimiento de los instrumentos que crea la ley, así como una evaluación periódica del desempeño de Chile con sus compromisos internacionales en la NDC. Se requiere una gobernanza superior, mucho mas robusta, de seguimiento y evaluación y con todas las herramientas necesarias. No un ente meramente asesor, con sesiones trimestrales, ad honorem y sin atribuciones.

La importancia de la gobernanza del cambio climático es tal, que no se puede dejar de pensar en un símil con el recientemente creado Consejo Fiscal Autónomo (CFA), que es un organismo autónomo, creado por ley, de carácter técnico y consultivo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y que se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda. ¿Por qué no pensar en un organismo similar al CFA, que monitorea, evalúa y asesora al mas alto nivel las políticas fiscales y financieras de Chile, pero esta vez para las políticas climáticas?

Esta gobernanza debe incluir además a los distintos sectores del país, a las regiones y las comunas. La forma en que se expresa el cambio climático, con impactos distintos dependiendo de la ubicación geográfica de nuestras ciudades, requiere una participación activa de éstas, así como un fuerte énfasis en el seguimiento y evaluación a nivel territorial de los múltiples planes de mitigación y adaptación que propone el proyecto de ley.

Estrategia Financiera para el Cambio Climático

Sin recursos, las leyes y políticas públicas se quedan en el papel. Y esto es particularmente cierto en las políticas ambientales, donde existe experiencia en marcos normativos con buenas ideas pero sin financiamiento. Por eso, para acometer una política pública de envergadura y continua en el tiempo, la estrategia financiera debe ser parte explícita de la ley.

Para lo anterior no basta con un informe financiero que acompañe a un proyecto de ley. De hecho, en el caso de la Ley de Cambio Climático este informe reconoce un gasto en régimen de $3.404 millones anuales, pero destinado solo para la elaboración de instrumentos, y no para la ejecución y seguimiento de las medidas propuestas en éstos. Nuevamente, se asoma riesgo de quedar en las buenas intenciones.

Lo que se requiere es asegurar por ley que el gasto público que irrogue la implementación de planes de adaptación y mitigación, entre otros, estén considerados en la ley de presupuesto, para cada ministerio y servicio con responsabilidades en la materia. Además, se debe incentivar la creación de instrumentos financieros verdes y crear una institucionalidad para captar financiamiento de organismos internacionales. Los bonos verdes soberanos emitidos por Chile son un paso significativo en esta dirección.

Cuando el Gobierno enfrenta serios cuestionamientos por su decisión de no firmar el Acuerdo de Escazú, comunicada casi al mismo tiempo en que el Presidente insiste ante la Asamblea General de la ONU en el compromiso de Chile por la acción climática y el multilateralismo, la Ley de Cambio Climático es quizás la última oportunidad de mostrar que no se trata solo de retórica. Con todo, esto requiere establecer instrumentos de gestión claros, medibles y con financiamiento propio, y una gobernanza que incluya a la ciencia y los territorios. Como dice el dicho en inglés: poner el dinero donde se ponen las palabras. El mayor riesgo es quedarnos nuevamente en el papel.

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