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Una nueva política exterior para la complejidad y la democracia

por 11 marzo, 2021

Una nueva política exterior para la complejidad y la democracia
Las movilizaciones sociales del 19 de octubre, el posterior Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución y el plebiscito aprobatorio, abrieron la posibilidad de reconstruir la matriz social y democrática de nuestro Estado de Derecho con un nuevo contrato más democrático e inclusivo, lo que abre también la posibilidad de reformulaciones específicas para el reacomodo de las políticas de acuerdo a estos cambios, a los intereses representados y a las necesidades futuras. Para la gobernanza democrática, su capacidad en eficacia y eficiencia para enfrentar desafíos internos y globales, complejos, dinámicos, de efectos múltiples, no da lo mismo cualquier política u organización, ni de su cara interna ni de la externa. Necesitamos una nueva política exterior para la complejidad y la democracia, que quede claramente explicitada en la nueva Constitución.
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Diversos sectores, principalmente académicos y profesionales, han empezado a pronunciarse sobre temas relevantes que debieran ser incorporados o cambiados en la redacción de la nueva Constitución –por ejemplo, sacar el concepto de la Guerra Fría de seguridad nacional o redefinir mejor los estados de excepción y el concepto de orden público de la retocada Constitución autoritaria de 1980– que aprobó la ciudadanía mayoritariamente el 25 de octubre pasado, como resultado primerizo de la gran movilización social de octubre de 2019 y de las experiencias que venían del proceso constituyente impulsado el 2016 por la entonces Presidenta Michelle Bachelet.

A diferencia de las constituciones anteriores, que fueron elaboradas por pequeñas comisiones de juristas y políticos –acuerdos entre elites–, esta es la primera vez en la vida nacional que la Constitución será escrita en democracia y de forma democrática, a través de los 155 representantes 100 % electos (Convención Constitucional) con paridad de género –algo inédito en el mundo– y escaños reservados para pueblos originarios, realidad que ha generado grandes expectativas de participación en una suerte de escenario de populismo democratizador –hay 79 pactos declarados y más de 1.400 candidatos a constituyentes–.

Se supone que la Constitución como institución jurídica madre –supremacía constitucional–, es el reflejo de un “acuerdo social” –el contrato social de Rousseau, Locke y/o de justicia de Rawls– sobre lo fundamental de cómo la sociedad se desarrollará en un momento histórico –valores, la idea que tiene de sí misma, modelo y metas–, de cómo ordena el quehacer interno –derechos y deberes sociales, definición y reglamentación de los poderes del Estado, elección y duración de cargos, etc.– y, también, de cómo se relacionará el país con otros actores internacionales –la actuación externa de Chile–.

Si bien no hay consenso constitucional-jurídico ni político-histórico sobre cuán detallados deben ser los textos constitucionales –una de las más extensas es la de la India, con 146 mil palabras; la chilena tiene 25.900, y la de Mónaco 3.800 palabras–, si los principios de política exterior no se encuentran explicitados en él o lo hacen con una mínima aproximación, permite al Gobierno de turno –a través de la figura presidencial y la cartera de Relaciones Exteriores– proponer y aplicar los principios que estime convenientes, a veces a contrario sensu del sentir mayoritario nacional, como se ha visto en el acuerdo del TPP-11, por ejemplo. Más aún cuando se trata de liderazgos no estratégicos, no consensuales y altamente ideologizados, como el del Presidente Piñera.

Por tanto y a pesar de ser el punto de partida de la política exterior, esta no ha sido una temática para nada relevada/desarrollada –y menos democratizada– en sus distintas versiones, más allá de indicar ciertos intereses nacionales, reconocer las concentradas facultades del Presidente (el numeral 19), el papel menor del Congreso Nacional, normar los mecanismos para aprobar tratados internacionales (art. 54) y unas que otras cosas menores. Por ejemplo, no consagra principios explícitos sobre la misma, lo que si bien podría hacer pensar que permite cierta flexibilidad para adaptarse a los cambios en el escenario internacional muy móvil, inhibe cualquier control y/o límite a la acción del Ejecutivo en su relación con el amplio espectro de actores internacionales, especialmente gobiernos de otros países y organismos internacionales con los cuales pacta.

Genéricamente, la política exterior se define como el conjunto de principios, decisiones, políticas y acciones públicas que toma el gobierno de un Estado en función de los llamados “intereses nacionales” y en relación con los demás actores del sistema internacional. Ella, está determinada por factores básicos como los intereses y visiones –en general de la elite–, la historia nacional, la geografía y la economía de los países, así como por las coyunturas internas y externas que se presentan al momento de formularla, por lo que la política exterior implica y/o asume tanto las realidades y dinámicas domésticas como los asuntos internacionales.

Sin embargo, desde las miradas del poder y las burocracias que han manejado la política exterior en los últimos años –desde cerradas “cocinas” con especial énfasis en lo económico y la administración, lo que ha tendido muchas veces a derivar las preocupaciones de funcionarios capaces hacia destinaciones en vez del desarrollo proactivo de su área–, y como lo expresa Edgar Morin, se ha producido una inadecuación –una contradicción– entre las decisiones, acciones y saberes desarticulados y fragmentados –simplistas y mecánicos– con que procede la política exterior en diversos momentos, con las realidades, desafíos y/o problemas cada vez más complejos, transdisciplinarios, transversales, globales y de impacto multidimensional que presenta la dinámica internacional.

Hace tiempo que tenemos una política exterior insustancial, una que ha perdido fuerza –más allá de un par de esfuerzos relevantes y novedosos, como la creación de los parques/áreas protegidas marinas Nazca-Desventuradas, Archipiélago Juan Fernández y Cabo de Hornos e Islas Diego Ramírez– y se ha plagado de señas negativas. Aparte de abortarse toda acción sustancial de modernización de la Cancillería, de desencapsularla, democratizarla y transparentarla –ahí está el “hundimiento” del libro blanco por ejemplo–, la acción de Chile se ha llenado de hechos cuestionables y no todos en este Gobierno, aunque la imprudencia del Presidente Sebastián Piñera los ha ahondado en este tiempo.

Más allá de “payasadas” como sentarse en la silla presidencial en la oficina oval cuando visitó al presidente Obama en su primer período o entregarle una banderita de EE.UU. con la bandera chilena incrustada al presidente Trump, por ejemplo, está la lamentable cruzada ideológica del Presidente Piñera en Cúcuta, con nefastos efectos en la integración regional –ahondó clivajes políticos y el conflicto– y la capacidad para coordinar estrategias frente a la pandemia, y no plantear soluciones autoritarias simplistas como declarar el Estado de Excepción mundial más largo –desde el 22 de marzo de 2020 a la fecha y que promete renovar– o, frente al aumento de la migración venezolana, militarizar las fronteras junto a Ecuador y Perú.

Hoy Chile está proponiendo impulsar un tratado global contra las pandemias, apoyado por los cuestionados y debilitados presidentes conservadores del Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur), sin embargo, previamente había dado de baja Unasur con sus 12 consejos por razones ideológicas y de costo. El Consejo Suramericano de Salud y el Instituto Suramericano de Gobierno en Salud de Unasur, le ofrecía gobernanza en salud a través de un espacio ampliado (Red) de integración en materia de salud, incorporando los esfuerzos y avances de otros mecanismos de integración mundiales y regionales como la OMS y la OPS, el desarrollo y gestión de recursos humanos, el desarrollo de sistemas universales de salud –imprescindible en el combate de la pandemia ha sido la coordinación público-privada de camas críticas– y el acceso universal a medicamentos –se promovió el comprar juntos, que le ahorraba más de lo que invertía Chile en el presupuesto general de Unasur y la producción de medicamentos, preocupación especial del exsecretario general Ernesto Samper–.

Es decir, generar sinergias mediante la coordinación y cooperación frente a los desafíos y políticas de salud y una evaluación permanente a través del manejo de datos e investigación y no tener que hablar, vergonzosamente, de turismo sanitario y poner el ministro de RR.EE., Andrés Allamand, en una mala posición al decir –y después desdecirse– que “no podrán vacunarse los extranjeros que hayan entrado con una visa de turista. Los extranjeros que estén como turistas pero que no necesiten visa, tampoco podrán hacerlo y, por último, las personas que están en el país en una situación irregular tampoco podrán hacerlo, a menos que hayan iniciado los trámites de regularización pidiendo una visa temporal o definitiva". Es decir, aquí no solo se hipotecaron políticas como la de unidad en la diversidad, que reflejan mejor la realidad democrática de hoy, sino capacidades reales que daban la cooperación e integración regional.

Estamos lleno de errores y contradicciones en estas materias, producto de sesgos ideológicos en el contexto de un presidencialismo acentuado (hiperpresidencialismo) y de la inexistencia de mecanismo de control legal, como la decisión de no firmar Escazú en contraposición a las declaraciones oficiales de protección del medioambiente en el contexto de las alarmas del cambio climático –Chile presidió la COP25–, del Acuerdo de París o del inmediato retorno de Estados Unidos a él con el Presidente Biden, como muestra de la gran importancia de participar/cooperar en mecanismos que luchan con eficacia y eficiencia en contra de este tremendo desafío.  No debemos olvidar que Chile fue promotor del Acuerdo de Escazú –se rompe compromiso y política de “Estado”– y que todo acto de suscripción de instrumento externo implica cesión y/o readecuación de normas y derechos. Es aquí donde una política exterior compleja debe saber incorporar conceptos como la soberanía inteligente, que mediatice los efectos y restrinja la pérdida de autonomía.

Otro ejemplo de la falta de visiones más multidimensionales y estratégicas, es el realismo simplista y mercantil que representan la extrema dependencia económica (y política) de la República Popular China. Aquí, además de reforzar un modelo extractivista y primario, se relativizan las prioridades con otros actores y zonas básicas como Europa –e incluso el propio EE.UU.–, con la que coincidimos en valores, en las concepciones de manejo de la seguridad internacional y en una gobernanza democrática profunda, para no hablar del resto del mundo –Asia menos desarrollada, África o Medio Oriente–.

También se desestiman, en esta relación de profunda asimetría, los condicionamientos a la soberanía y la seguridad que nos puede causar la extrema dependencia a un país no democrático y Estado-céntrico, al olvidarnos de ecuaciones tan simples como la diversificación y equilibrios como factores básicos para la autonomía de países menores e intermedios como Chile –política que se siguió con éxito en la década de los noventa– y no padecer represalias, como la sufrida por Australia al pedir una investigación de la pandemia.

Por último, esta dependencia ha terminado inhibiendo –mediatizando, en el mejor de los casos– la capacidad de aplicar los principios básicos que declara esa cartera –de los pocos ampliamente consensuales del país–, como el respeto al derecho internacional, promoción de la democracia y el respeto a los derechos humanos frente a las acciones controvertidas internas y externas de este gigante –por ejemplo, campos de concentración/”reeducación" que han recluido a más de un millón de uigures en una acto de “genocidio cultural”, la Ley de Seguridad en Hong Kong, las constantes amenazas a Taiwán, islas en disputa del Mar de China, desoyendo fallos de la Corte Internacional, etc.–.

Una última guinda y para no seguir con innumerables episodios para el olvido, fue la carnavalesca recepción que le hizo La Moneda a Bolsonaro, un presidente populista, machista, que reconoce como un estorbo para gobernar tener que contar con el Congreso y el Supremo Tribunal Federal y que ha confesado que “si todo dependiera de mí, no viviríamos en este régimen”, refiriéndose a la democracia –sus ministros, como el general (R) Eduardo José Barbosa, han llegado a decir que “Brasil tiene nostalgia del régimen militar de la dictadura”–. El mismo mandatario que hoy ha tenido los peores índices en la pandemia –más de 10 millones 400 mil contagiados y 250 mil muertos– con sus imprudencias negacionistas y anticiencia. El Presidente Piñera también declaró su admiración por el expresidente francés Nicolas Sarkozy, hoy condenado a cárcel por corrupción.

Citando a Antonio Gramsci, “el viejo mundo se muere y el nuevo tarda en aparecer, y en ese claroscuro surgen los monstruos”. Es decir, hoy la política exterior se enfrenta a las complejidades e interacciones múltiples prevalecientes de un mundo globalizado, en cambio, contradictorio e incierto, de luchas hegemónicas y de resurgimiento de populismo autoritarios, y a las presiones activas de una sociedad democrática madura y demandante. Ecuación explosiva y que, por lo mismo, exige que la inserción internacional del país sea parte del nuevo “contrato social” y salga de los círculos estrechos del poder –particular de un presidencialismo exacerbado–, de aquellas miradas transaccionales/minimalistas y de cerrazón burocrática, y se convierta en una más compleja y sistémica (y nacional) que esté normada en su esencia en la nueva Carta Magna, desde una perspectiva conceptual democrática que integre coherentemente los intereses de toda la sociedad y, en particular, las acciones de todos aquellos actores nacionales que interactúan con incidencia en el exterior de modo de potenciarla a través de la coherencia.

La política exterior siendo una de las funciones básicas de la acción estatal, debe tener un tratamiento relevante en el texto constitucional desde un sentido democrático-participativo, el cual debe describir, entre otros, los órganos y formas competentes en su formulación y toma de decisiones; debe describir los intereses fundamentales, los valores, visiones del mundo y conceptos que guiarán su acción externa, y los mecanismo de control democrático –del Congreso en el nombramiento del grueso de los embajadores, por ejemplo–, que debe contemplar como expresión de una sociedad política democrática y organizada, que tiene una voluntad potenciada de participar en la toma de decisiones.

Incluir las acciones externas en el marco constitucional, además de desconcentrar la toma de decisiones, reflejando mejor la realidad de democratización/participación de hoy, evita los problemas acotados por Lord Acton en su frase famosa que relacionaba el hecho de que más poder implica más peligros de corrupción/arbitrariedad; además se asegura un mínimo de coherencia entre los innumerables actores que la ejercen –diversas instituciones estatales e innumerables organizaciones civiles hoy hacen política exterior desde una cierta autonomía, como las FF.AA.–, hace predecibles los acuerdos y sus efectos y la resolución de diferendos o conflictos que de ellos se desprendan, disminuyendo así incertidumbres y riesgos para la democracia en medio de la situación de populismo democratizador.

Si bien no hay consenso constitucional-jurídico ni político-histórico sobre cuán detallados deben ser los textos constitucionales –una de las más extensas es la de la India, con 146 mil palabras; la chilena tiene 25.900, y la de Mónaco 3.800 palabras–, si los principios de política exterior no se encuentran explicitados en él o lo hacen con una mínima aproximación, permite al Gobierno de turno –a través de la figura presidencial y la cartera de Relaciones Exteriores– proponer y aplicar los principios que estime convenientes, a veces a contrario sensu del sentir mayoritario nacional, como se ha visto en el acuerdo del TPP-11, por ejemplo. Más aún cuando se trata de liderazgos no estratégicos, no consensuales y altamente ideologizados, como el del Presidente Piñera.

El realismo en política exterior no puede dejarse desprovisto de anclajes contextuales y valóricos –y posteriormente normativos– como independencia y soberanía nacional; prevalencia de la democracia y los derechos humanos; autodeterminación de los pueblos; no intervención y solución pacífica de controversias; igualdad de los Estados; defensa de la paz; repudio del terrorismo y del racismo; cooperación entre las sociedades y pueblos para el progreso de la humanidad; asilo contra la opresión; etc. En Estados Unidos, por ejemplo, y a través de la Declaración de Independencia, la Constitución y la Carta de Derechos, fueron los valores de la libertad y la democracia los que permitieron la construcción de un discurso político coherente y unificado en política exterior, más allá de los episodios de su otra cara oscura de unilateralismo hegemónico expresada en algunos momentos.

La acción y proyección global hoy son esenciales para un país con capacidad de potencia secundaria plenamente integrado en el mundo, al depender de ellas la posibilidad-capacidad de un desarrollo vigoroso, sustentable, inclusivo geográfica y socialmente; una presencia activa y empoderada del país –con liderazgo conceptual– que facilite el consagrar los intereses nacionales y la resolución de problemas y desafíos de acuerdo a ellos y los valores que sustenta la sociedad. Da la posibilidad de jugar un rol en la conformación del nuevo escenario internacional que aún está en proceso, a democratizar sus decisiones a través de esquemas multilaterales y herramientas conceptuales más allá del derecho internacional –como soberanía inteligente, responsabilidad internacional o codesarrollo–, en función de la paz y la seguridad internacional; para dar cuenta de desafíos tan sustanciales como la supervivencia del planeta por la amenaza del cambio climático, por la contradicción de globalización-tribalización que ha impuesto la pandemia, por la necesidad urgente de provisión de bienes públicos en democracias debilitadas por el desafío de las protestas mundiales y agravadas por la pandemia y las migraciones; en la promoción de los derechos humanos que se ha convertido en un imperativo moral que traspasa fronteras.

El año que comienza no será fácil. Precisamente, la otrora Presidenta Bachelet –hoy Alta Comisionada de la ONU para los Derechos Humanos– acaba de alertar sobre que los efectos del COVID-19 en el ahondamiento de la crisis socioeconómica y humanitaria en la región, debido a las desigualdades estructurales que ya existían, con tasas de pobreza que podrían alcanzar más del 37 % durante este año en América Latina y el Caribe, que podrían asimismo agravar aún más el descontento ya existente y desencadenar una nueva gran ola de disturbios sociales. Esta realidad promete ser global, como ya se percibe en las movilizaciones y problemáticas de varios países, más aún cuando los poderosos apuestan por un “gatopardismo” pospandemia.

Las movilizaciones sociales del 19 de octubre y el posterior Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución y el plebiscito aprobatorio, abrieron la posibilidad de reconstruir la matriz social y democrática de nuestro Estado de Derecho –un nuevo contrato más democrático e inclusivo–, lo que abre también la posibilidad de reformulaciones específicas para el reacomodo de las políticas de acuerdo a estos cambios, a los intereses representados y a las necesidades futuras. Para la gobernanza democrática, su capacidad en eficacia y eficiencia para enfrentar desafíos internos y globales, complejos, dinámicos, de efectos múltiples, no da lo mismo cualquier política u organización, ni de su cara interna ni de la externa. Necesitamos una nueva la política exterior para la complejidad y la democracia que quede claramente explicitada en la nueva Constitución.

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