Los Bienes Comunes Naturales

La propuesta constitucional incorpora una nueva categoría de bienes en el capítulo sobre medio ambiente y naturaleza, los llamados “Bienes Comunes Naturales” (BCN). De acuerdo con la norma, son “elementos o componentes de la naturaleza sobre los cuales el Estado tiene un deber especial de custodia con el fin de asegurar los derechos de la naturaleza y el interés de las generaciones presentes y futuras”. Para interpretar qué se entiende por esta nueva categoría, cabe revisar algunos conceptos.

Los bienes han sido definidos como «una cosa que presta utilidad para el ser humano». Tradicionalmente se han clasificado según sean apropiables o inapropiables, públicos o privados. Los recursos naturales también se han regulado conforme a esta clasificación. Por lo tanto, no es novedad que los elementos de la naturaleza, en cuanto recursos valiosos para el ser humano, hayan sido calificados como bienes en la propuesta de nueva Constitución.

En Chile, el art. 19, N° 23, de la Constitución de 1980, establece que la regla general es la propiedad privada de los recursos naturales. Hace excepción a esta regla los bienes «comunes a todos los hombres» y aquellos que «deban pertenecer a la nación toda» y que por ley se declaren así. Estos son, hasta ahora, los recursos minerales, las aguas, la energía geotérmica, los fondos marinos, las playas y el borde costero en general. El aire o el mar entran en la categoría de cosas comunes a todos los hombres. El resto de recursos naturales son, entonces, apropiables.

La relevancia de clasificar los bienes atendiendo a su titularidad dice relación con el rol que le corresponde al Estado como legislador, regulador o administrador de dichos bienes. Así, la potestad del Estado sobre bienes sobre los cuales tiene dominio puede ser muy distinta que aquella que ejerce sobre bienes que se encuentran fuera de esta categoría. Cabe señalar, sin embargo, que tal afirmación ha perdido intensidad en nuestro país, en la medida que el ordenamiento jurídico reconoció propiedad privada sobre los títulos de uso otorgados sobre dichos bienes públicos. Es decir, en el derecho nacional vigente sobre los recursos naturales, las potestades del Estado no son sustancialmente diferentes en el ámbito de los recursos naturales de titularidad pública o privada.

En este escenario, cabe preguntarse: ¿cómo se debe interpretar jurídicamente esta nueva categoría de bienes que propone la Convención Constitucional? ¿Qué cambia? En primer lugar, es destacable que el texto propuesto mantenga un aspecto esencial de nuestra tradición jurídica al distinguir que los BCN pueden ser bienes apropiables o inapropiables. En efecto, la propuesta expresamente señala que ciertos BCN son “inapropiables”, como “el agua, en todos sus estados, el aire, el mar territorial y las playas”. Lo novedoso es que se incluye, dentro de esta categoría de BCN inapropiables, tanto elementos de la naturaleza que actualmente se consideran bienes nacionales de uso público –el agua o las playas– como elementos que se entienden “cosas comunes a todos los hombres” –el aire o el mar–.

El listado de BCN de la propuesta constitucional es amplio. Además de los ya mencionados bienes inapropiables, se incluyen bienes que podemos clasificar tradicionalmente como de titularidad pública y privada. Así, se mencionan los fondos marinos, los campos geotérmicos, los bosques nativos, los humedales, el subsuelo y “los demás que declaren la Constitución y la ley”. Por lo tanto, otra conclusión que podemos extraer del texto propuesto es que la identificación de un bien como BCN no depende de su apropiabilidad o de su titularidad.

Entonces, ¿qué define a un elemento de la naturaleza como BCN? La respuesta más razonable es que el contenido esencial de esta categoría debe entenderse como el deber de “custodia” del Estado. Deber que se concretiza en estándares y obligaciones particulares y específicos, dependiendo de la apropiabilidad o titularidad del BCN. Respecto de los BCN inapropiables, el deber de custodia comprende las obligaciones de preservación, conservación o restauración, según corresponda. Y, adicionalmente, un deber de administrar estos bienes de forma “democrática, solidaria, participativa y equitativa”. Respecto de los BCN de titularidad privada, en cambio, el deber de custodia del Estado implica la facultad de regular su uso y goce, pero siempre con el fin de asegurar los derechos de la naturaleza y el interés de las generaciones presentes y futuras.

Por otro lado, respecto de la administración de los BCN inapropiables, se propone un conjunto de estándares que el Estado debe respetar al entregar títulos administrativos de uso –temporalidad, caducidad, extinción, revocación–, lo que dará coherencia al ordenamiento jurídico sobre los recursos naturales. A su vez, se establece que estas autorizaciones de uso no generan derechos de propiedad. Lo anterior no solamente permite la coherencia, también garantiza que el Estado cumpla con su obligación de administración de los BCN inapropiables, sin renunciar a sus potestades públicas.

En resumen, es posible concluir que la propuesta incorpora al ordenamiento jurídico una nueva categoría de bienes que enfatiza aspectos diversos al de su titularidad –sin eliminarla–, los que dicen relación con la responsabilidad pública y el interés común en su protección. Y que estas características se traducen en la configuración de un deber de custodia del Estado sobre dichos bienes, deber que comprende un estándar común siempre aplicable (asegurar los derechos de la naturaleza y el interés de las generaciones presentes y futuras) y diversos otros estándares de acuerdo con la titularidad de los bienes en custodia.