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Informe del BID

La paradoja del uso del sistema de mérito para selección de altos directivos públicos

por 5 julio, 2016

La paradoja del uso del sistema de mérito para selección de altos directivos públicos
Nuevo estudio confirma que el uso de políticas formales de carrera y la promoción del principio de mérito dentro del servicio civil son un factor positivo para generar crecimiento, reducir la pobreza y controlar la corrupción, pero aún no hay evidencia que el uso de sistemas como el de Alta Dirección Pública en Chile y otros similares en la región, mejoren el desempeño del Estado.
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Parte importante de la agenda de probidad que lideró el economista Eduardo Engel y que el Gobierno de Michelle Bachelet está implementando, está enfocada en fortalecer el sistema de Alta Dirección Pública (ADP).

En el mundo de las políticas públicas hay consenso en que la politización del servicio civil es un flanco que debilita la democracia y se presta a la corrupción.

La idea de la Comisión Engel es que apuntar a mejorar el sistema de ADP, junto a otras medidas como el hacer obligatorio el uso de portal “empleos públicos” y el proyecto de ley sobre gestión y profesionalización del personal municipal, se fortalezca y profesionalice el aparato estatal.

Un nuevo estudio elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) devela la paradoja del uso del sistema de mérito para selección de altos directivos públicos.

El informe confirma que el uso de políticas formales de carrera y la promoción del principio de mérito dentro del servicio civil son un factor positivo para generar crecimiento, reducir la pobreza y controlar la corrupción, pero aún no hay evidencia que el uso de sistemas como el de Alta Dirección Pública en Chile y otros similares en la región, mejoren el desempeño del Estado.

El estudio intenta evaluar la efectividad de los sistemas de mérito para la selección de servidores públicos como un mecanismo para enfrentar la politización de los servicios.

Explica que no ha sido posible establecer con certeza y de manera precisa “si la designación de servidores públicos basada en el mérito conlleva un mejor desempeño en el Estado”, y agrega que “resolver este interrogante es un paso fundamental hacia el mejoramiento de la gestión de personas dentro del Estado. Incluso esto adquiere una mayor importancia cuando se trata del nivel de altos directivos por su relevancia para el funcionamiento del Estado”.

Los autores estiman que “los resultados de este artículo podrían aportar al debate público en materia de probidad, transparencia y protección del mérito en el Estado, sobre todo considerando lo difícil que ha sido para el Gobierno avanzar en las reformas de la Comisión Engel vinculadas a la Alta Dirección Pública y al fortalecimiento de municipios a través de esta vía”.

En la región, la tendencia sigue yendo en sentido contrario a las tendencias en los países de la OCDE. Estos han han venido implementando sistemas de directivos públicos profesionalizados desde fines de la década de 1970, mientras que en la mayoría de los países de América Latina los directivos continúan siendo nombrados casi exclusivamente sobre la base de la confianza política, con un alto nivel de discrecionalidad por parte de las autoridades políticas.

El estudio del BID dice que los casos de Chile, donde el sistema de ADP está vigente desde 2003; Perú, donde se implementó un sistema similar en 2008; y Ecuador (Programa de Ejecutivos de Excelencia, vigente desde 2013), constituyen importantes excepciones en este contexto.

El documento explica que “la prevalencia de criterios políticos al momento de la selección de directivos se da por varias razones, entre ellas, la necesidad de retribuir a quienes han contribuido durante la campaña o de asegurar una mayor alineación política de los directivos con el programa de gobierno”.

Pero afirma que otra razón “no menos relevante” por la cual la agenda de profesionalización de los directivos no ha ganado tracción en América Latina “es la escasa evidencia empírica acerca de los beneficios en cuanto a resultados de política pública”.

Y he ahí la paradoja: ¿qué beneficios trae tener directivos públicos seleccionados sobre la base del mérito?

Los autores del estudio explican que el documento busca “conocer en qué medida la selección de directivos públicos bajo sistemas de mérito conduce a un mejor desempeño de las instituciones públicas”.

Una de las conclusiones es que, sobre la base de los resultados obtenidos en ocho estudios de caso en Chile y Perú, “el ingreso de los directivos públicos seleccionados por mérito habría traído una serie de mejoras en la gestión interna de las organizaciones y en sus prácticas de trabajo, más que en los resultados”.

Pero apunta que un beneficio no tangible, pero no por ello menos importante, es que esos directivos “son percibidos son la mayor legitimidad y un mayor compromiso del directivo con la institución”.

El informe dice que uno de los mayores beneficios de un alto directivo seleccionado por mérito es que “coloca al ciudadano como eje estratégico de la gestión”, pero advierte que eso por sí solo no logra “cumplir efectivamente la misión de la organización”.

“En los casos analizados no se ha hallado evidencia sólida que vincule la presencia de los directivos seleccionados sobre la base del mérito con los resultados o impactos finales (outcomes) de las entidades a su cargo”, expresa el estudio.

Explica que ello puede deberse “tanto a problemas para la medición de esos impactos, como a la complejidad de atribuir causalmente dichos cambios a la labor directiva”.

Pero hace hincapié en que es importante tener en cuenta que “el ámbito de control de los directivos suele circunscribirse a la gestión operativa y organizativa de las entidades a cargo, lo que tiene un efecto directo en los productos (outputs), mientras que los impactos finales (outcomes) suelen responder a un conjunto amplio de variables de diversa naturaleza (sociales y económicas, fundamentalmente), entre las cuales el desempeño de la organización y la labor directiva son solo parte de los factores explicativos”.

Importancia de respaldo político

Una de las conclusiones más relevantes del estudio es que el sistema tiene que tener respaldo político. “Este es un factor indispensable para la marcha y, sobre todo, reorientación del desempeño de una entidad pública. A diferencia de los directivos nombrados políticamente, los designados por mérito no necesariamente cuentan con dicho respaldo”.

Y apunta a que el respaldo político “va más allá de la autoridad nominadora. La habilidad de relacionarse efectivamente con el entorno y la articulación de redes es uno de los siete atributos con los que debe contar un alto directivo del SADP. Dicho atributo asume que el directivo poseerá la capacidad para identificar a los actores involucrados y generar las alianzas estratégicas necesarias a fin de agregar valor a su gestión y/o lograr nuevos resultados interinstitucionales, así como para gestionar las variables y relaciones del entorno que le proporcionan legitimidad en sus funciones”.

Los autores del informe señalan que tanto en los casos de Chile como de Perú se destacaron dos valores intangibles: mayor legitimidad y el mayor compromiso con la institución y estabilidad.

“A la luz de los resultados obtenidos, sería posible confirmar que el arribo de los directivos públicos seleccionados por mérito en Chile y Perú ha traído una serie de mejoras percibidas cuando se compara con sus antecesores nombrados políticamente. Esta serie de mejoras tienen que ver principalmente con la gestión interna de las organizaciones y sus prácticas de trabajo, más que con sus resultados finales, en los cuales intervienen muchísimos factores y cuya posible mejora no es posible atribuir, al menos por ahora, al arribo de directivos seleccionados según criterios de mérito”, afirma el estudio.

Y advierte que la profesionalización del segmento directivo “requiere que la clase política limite su capacidad para nombrar discrecionalmente a los directivos públicos”.

El objetivo de los autores es que los resultados de “este estudio exploratorio permitan abrir el debate acerca de los efectos de los sistemas de mérito sobre el desempeño de las organizaciones públicas y contribuyan a definir una agenda de investigación futura al respecto”.

Los autores afirman que en la región existe una evidencia, aunque muy incipiente, sobre el efecto que tendrían los sistemas de mérito para la selección de directivos en el desempeño de directivos públicos. La intención es "seguir desarrollando esta incipiente línea de investigación para dar mayor relevancia a los beneficios de implementar sistemas de mérito".

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