En promedio, sólo 3 de cada 100 contribuyentes en América Latina están sujetos a alguna fiscalización en sus declaraciones de impuestos. En México, apenas 1 de cada 200; en cambio, en Chile, 1 de cada 7.
Las fiscalizaciones integrales o auditorías prácticamente no existen y tan sólo se procesan tres sentencias por delitos tributarios por año en promedio en cada país de la región, señala el documento "Recaudar no basta: los impuestos como instrumentos de desarrollo", que fue editado por Ana Carbacho y Vicente Fretes y publicado por el Banco Interamericano del Desarrollo (BID).
Pero eso no es todo. En 2010, el stock de deuda que se recauda equivalía sólo al 2,6% de la deuda determinada por las auditorías, lo que implica que no sólo las fiscalizaciones son pocas, sino que los ingresos que se logran de ellas son escasos.
Por ejemplo, Chile se distingue del resto porque recauda cerca del 55% de la deuda que se registra con las auditorías. Sin embargo, de acuerdo a la proyección del BID, llegará a tener una deuda acumulada cercana a los US$ 1.400 millones al 2015, si se toman como base las cifras de 2010.
Aunque el documento no hace referencia a la Reforma Tributaria, se puede concluir que, por el sólo efecto de cobrar la deuda acumulada, el Fisco podría recaudar el equivalente a lo que se quiere lograr con las normas de evasión y antielusión que tiene contempladas el proyecto que se tramita en el Congreso (0,52% del PIB o US$ 1.500 millones en régimen).
Las tasas de evasión del impuesto a la renta de las personas se ubican entre el 30% para Perú y el 70% para Guatemala, con un promedio cercano al 50% en 10 países de América Latina. La realidad para las empresas no es tan distinta en la región, porque el promedio de evasión bordea el 50%.
En la presentación que ayer se hizo del documento, se indicó que casi toda la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) está propugnando el uso de fórmulas bastante agresivas antielusión y que la cláusula chilena es muy similar a la española. También se reconoce que la responsabilidad que se otorga a los asesores en la planificación fiscal agresiva es una tendencia que surgió en los países anglosajones y paulatinamente ha ido cobrando fuerza en otros países. Lo que no es usual es que se ligue "la sanción al comportamiento del asesorado, pero es probablemente más eficaz. Sin embargo, la sanción chilena fija un tope de US$ 100 mil, con lo que el audaz paso pierde efectividad".
En lo que todavía el país estaría desalineado respecto a la tendencia mundial, es en lo que tiene que ver con el secreto bancario. Si bien hubo un avance en 2009, el BID plantea que se debe actualizar su marco legal, pues las nuevas normas apuntan a intercambio automático y mayor transparencia.
El IVA como impuesto recaudador
"Aunque las actitudes de la ciudadanía inciden en las prácticas evasoras, mucho más importante es el diseño de los impuestos. Así lo demuestra el caso del IVA que al gravar todas las etapas de producción hace que cada empresa esté interesada en reclamar a sus proveedores los recibos de pago del IVA para poder acreditarlos a su propio pago. De esta forma, se controla la evasión de manera bastante más efectiva", señala el informe.
"La evasión del IVA en América Latina fluctúa entre un 11% en Chile y un 38% en Nicaragua, con un promedio de 27,6%, es decir, aproximadamente la mitad de la tasa de evasión de los impuestos a la renta".
Las tasas de recaudación efectiva del IVA en América Latina son muy semejantes a las de los países no latinoamericanos de la OCDE: por cada punto de IVA y cada US$ 100 de consumo privado, en América Latina se recaudan US$ 0,53, mientras que en la OCDE se recaudan US$ 0,59.
El IVA es claramente regresivo en el ingreso, pese a ser progresivo en el consumo. El 20% más pobre de la población de América Latina dedica 13,7% del ingreso declarado en las encuestas de hogares a pagar el IVA, mientras que el 20% más rico tiene que destinar a este fin un 5,8% de su ingreso reportado.
En Chile se hizo el intento de levantar la posibilidad de aumentar el IVA en vez de aumentar el impuesto a la renta, pero la opción no logró ni siquiera despegar porque se le considera un gravamen regresivo. Sin embargo, el BID no se cierra a esta opción, muy por el contrario.
"Evaluar el impacto distributivo de un tributo teniendo en cuenta sólo la progresividad o regresividad en su recaudación es una perspectiva parcial. El impacto distributivo final depende mucho del monto de los recursos recaudados y de cómo se distribuyen los beneficios del gasto público", afirma el documento.
El informe propone la posibilidad de entregar los beneficios mediante el depósito (periódico) en una tarjeta electrónica del monto equivalente a la incidencia del IVA en la canasta de consumo del décil de corte (el elegido para determinar el monto del subsidio).
También llama la atención sobre la casi nula presencia de impuestos orientados a corregir externalidades, especialmente ambientales. Estos últimos impuestos apenas alcanzan el 1,3% del PIB, lo que contrasta con los países desarrollados, donde llega a 2,5%
Gobiernos presidenciales = impuestos bajos
Los ingresos tributarios en América Latina son relativamente bajos y, en parte, ello se debe al tipo de sistema político que tenga cada país. Concretamente, los gobiernos de los sistemas presidenciales tienden a operar con presupuestos más pequeños y a percibir menos ingresos fiscales. De hecho, serán 5 puntos porcentuales del PIB más bajos que las democracias parlamentarias. Esta tendencia también se da en América Latina.
En Chile, después de que el Ejecutivo presenta el presupuesto, el Legislativo sólo puede reducir las partidas presupuestarias y ni siquiera puede proceder a reasignaciones aumentando unas partidas a expensas de otras.
Los resultados sugieren que el total de ingresos tributarios aumenta en algo más del 2% del PIB cuando un país es gobernado por un presidente de izquierda. "Se trata de un efecto considerable, teniendo en cuenta que el promedio de ingresos fiscales de América Latina es de 15%", se señala.
En el caso de la administración de Michelle Bachelet, lo que se pretende recaudar es 3,02% del PIB, es decir, incluso por encima del promedio dado por el BID.
También existe evidencia de que, cuando se trata de un gobierno de izquierda, las fuentes de ingreso tenderán a provenir de los impuestos a la renta –que en la región afectan a los ricos – y no al IVA, que se supone es más regresivo.
Durante los últimos 20 años, los gobiernos latinoamericanos han reformado sus códigos tributarios de manera activa. Sin embargo, la razón entre el objetivo de aumentar y reducir los impuestos es aproximadamente de 2 a 1. Al contrario, la búsqueda de mayor eficiencia y neutralidad tributaria no ha sido prioritaria.
Que todos paguen
El BID aconseja que, para disminuir la volatilidad de los ingresos fiscales, sobre todo la de las economías ligadas a recursos naturales, se debería propender a reducir los ingresos mínimos exentos, en sintonía con los umbrales que rigen en países comparables de otras regiones. Se reconoce, eso sí, que Chile ha disminuido de manera muy importante esta volatilidad si se la compara con la existente en los años 70
Tal como indica el gobierno para fundamentar la Reforma Tributaria, el BID señala, por su parte, que el impuesto a la renta en América Latina es un tributo muy progresivo en el papel, pero con poca capacidad redistributiva. "Es habitual que el 10% más rico de los contribuyentes genere un 90% de la recaudación total, como sucede en Argentina, Chile, Colombia, Guatemala, Nicaragua y República Dominicana. Sin embargo, la tasa efectiva de esos contribuyentes es muy baja. De hecho, la tasa más alta para estos contribuyentes es la de Chile y apenas llega al 10%".
El segundo rasgo distintivo del impuesto a la renta es el reducido número de contribuyentes. Mientras que en países desarrollados aproximadamente la mitad de la población paga impuesto a la renta personal, en Chile sólo 9 de cada 100, en Argentina 4 y en Uruguay 14. Por lo tanto, difícilmente se transformará en uno de los pilares fundamentales de los sistemas tributarios.
La tendencia a nivel internacional ha sido separar las rentas del trabajo y del capital, con una imposición menor muy acusada sobre estas últimas, en especial en los países en desarrollo, incluidos los de América Latina. En busca de una mayor coherencia, el estudio destaca la experiencia uruguaya, que en 2006 introdujo un impuesto que grava por separado las rentas del trabajo, con tasas progresivas, y las rentas del capital (intereses, dividendos, utilidades y ganancias de capital) con una tasas proporcional de 12%. Por otro lado, la tasa marginal máxima que grava las rentas del trabajo es igual a la que grava las rentas empresariales (25%). Y hubo mejoras tanto en la recaudación como en la progresividad y la redistribución.
La recaudación de las rentas empresariales es en cierta forma paradójica. Los aumentos de recaudación se han conseguido con disminuciones de las tasas. Este ha sido el caso tanto en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), donde las tasas bajaron de 48% en 1980 al 26% en 2010, como en América Latina y el Caribe, que pasaron del 34% en 1990 al 28% en 2010. "Ello no impidió que en la OCDE la recaudación aumentara un 21% y en América Latina y el Caribe un 85%". Una de las cinco explicaciones que se dan para esto es que los bajos tipos impositivos estimularon a las familias a invertir sus ahorros en el sector corporativo y a las empresas a retener una mayor parte de las utilidades para financiar inversión, ampliando así la base del impuesto a la renta empresarial. Lo mismo ha ocurrido en Chile.
La tendencia a impuesto de rentas empresariales más bajas se debe a un cambio idelógico, donde se trata de favorecer a un sector privado pujante, así como a una mayor competencia entre jurisdicciones por atraer inversiones y retener el ahorro local en un contexto de mayor movilidad del capital. "Es claro que las empresas están continuamente en proceso de usufructuar las ventajas de las jurisdicciones tributarias donde sus ganancias sean menos gravadas", apunta el BID.
El subsecretario de Hacienda, Alejandro Micco, señaló que "la reforma tributaria que sube la carga (tributaria) puede tener un impacto pequeño para la inversión, pero por otro lado tiene, dentro de la política que enmarca esta reforma tributaria, un impacto positivo por la educación y un impacto positivo por mantener las cuentas fiscales claras".
