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Manuel Marfán: "El mismo país del futuro, más igualitario, se puede hacer con un cambio menos dramático que el de esta reforma tributaria"

por 12 mayo, 2014

Manuel Marfán:
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Ya sin las restricciones que le impuso por diez años su cargo de consejero del Banco Central, período que completó en diciembre pasado, Manuel Marfán se nota a sus anchas de vuelta en el ámbito que más le apasiona: el de las políticas públicas. Instalado como investigador senior en su casa de siempre, Cieplan, ha seguido muy de cerca la discusión sobre la reforma tributaria, tema respecto del cual prepara un paper que presentará pronto en un seminario académico. 

Con entera libertad para opinar, el economista socialista hace una crítica a la falta de diálogo que ha mostrado el Ministerio de Hacienda en el camino de llevar adelante esta iniciativa, sobre todo en lo que se refiere a los propios técnicos de la coalición. “Yo he intentado conversar con el ministro Arenas desde hace más de un año de este tema tributario y me ha sido imposible, siempre ha tenido cosas más importantes que hacer”, señala Marfán. 

Y su preocupación sobre el proyecto, tal cual está planteado, es básicamente una: el impacto que tendrá sobre el ahorro de las empresas y por esa vía sobre los grados de vulnerabilidad del país, al cambiar la base tributaria de retirada a devengada. En ese sentido asegura que el mismo país de futuro, más igualitario y equitativo que la Presidenta Bachelet está proponiendo, y que él comparte 100%, “se puede hacer con un cambio menos dramático” que el de esta reforma impositiva.

Por lo mismo, plantea una alternativa en el afán de impulsar un debate técnico que pueda mejorar el proyecto, pero sin alterar los aspectos matrices establecidos por el Ejecutivo, partiendo por el monto de US$8.200 millones a recaudar. Su propuesta consiste en desintegrar el sistema tributario -con lo cual se elimina el FUT-, llevando el impuesto de primera categoría a 25% y poniendo un impuesto para los dividendos que en el caso de las rentas más altas complete en un principio el 40%, manteniendo la base retirada, pero considerando el cierre de los vacíos impositivos. En el tiempo, eso sí, su visión es que el gravamen a las utilidades retiradas debe ser creciente, de modo de cumplir con el precepto de igualar el tratamiento tributario de las rentas del trabajo con las del capital.

Esta alternativa no puede entenderse como “fuego amigo” sino como “ayuda amiga”, porque su ánimo es totalmente “constructivo” y compartiendo el mismo objetivo del gobierno, asegura este ex vicepresidente del instituto emisor y ex ministro de Hacienda -entre diciembre de 1999 y marzo del 2000-, quien participó activamente de las reformas tributarias de los años 90, ’93 y ’98. 

¿Cómo evalúa el trámite y el debate de la reforma tributaria?

Yo creo que la presentación de esta reforma tributaria es bien clarita: está encaminada a allegar recursos para financiar políticas públicas que promuevan la igualdad, partiendo por la reforma educacional. Ese propósito yo lo comparto, me gusta la propuesta que está implícita detrás de eso. Frente a ello, hay tres discusiones dando vueltas. Hay quienes no les gusta que suban los impuestos. Hay otros que a lo mejor son partidarios del proyecto futuro, pero que creen que los impuestos se los tienen que subir a los demás, no a ellos. Y después hay un tercer grupo que somos aquellos que sí compartimos el proyecto, que no tenemos intereses particulares, pero que creemos que hay aspectos válidos a discutir. Y en ese ámbito de poder entrar a debatir los detalles de la reforma no ha habido espacio. Espero que en el Senado no se repita lo de la Cámara de Diputados, donde para efectos prácticos la discusión fue limitada, se votó en paquete. En el Senado esa no es la tradición que ha habido en ninguna de las otras reformas tributarias. En 1990 el programa de gobierno del presidente Aylwin tenía muchos más detalles de lo que iba a ser su reforma tributaria que lo que tenía éste, e igual fue una iniciativa que se discutió ampliamente.

Pero ahí el argumento de las actuales autoridades es que en ese momento se requería de un consenso que ahora no, porque se cuenta con mayoría en el Congreso.

No sé qué es lo que se llama consenso, pero yo estoy hablando de la discusión al interior de los que quieren aumentar la carga tributaria para financiar la misma reforma educacional. En ese sentido el diseño técnico de la reforma también tiene que discutirse. Pero además hay dos cosas más de fondo: la primera es que las mayorías siempre son circunstanciales y si cada mayoría circunstancial cambia el sistema tributario para ella, pero después la próxima la vuelve a cambiar, se pierde el sentido porque una reforma tributaria siempre tiene detrás un proyecto país. Por lo tanto, en este tipo de temas, que son tan fundamentales, no es malo buscar mayorías amplias. Me gustaría que existiera ese esfuerzo.

¿Y a su juicio se ha visto poco ese esfuerzo?

Yo no lo he visto, porque en el lugar que es privilegiado para esto, que es el Congreso, la discusión fue lamentable. Se habló incluso de “fuego amigo”, cuando los amigos que comparten el proyecto de largo plazo pero piensan que las cosas se pueden hacer mejor no son “fuego”, porque son comentarios que tienen propósito constructivo, no conservador. Pero en el Senado tengo la esperanza que ese espacio se va a dar. Y en este caso es bien relevante, porque la reforma no es sólo recaudatoria de recursos para financiar el programa, sino que hay un cambio muy de fondo en la lógica con que funciona el sistema tributario.

Quién lidera la iniciativa en ese sentido es el Ministerio de Hacienda.

He intentado conversar con el ministro Arenas desde hace más de un año de este tema tributario y me ha sido imposible, siempre ha tenido cosas más importantes que hacer. En las discusiones internas, como yo estaba en el BC no podía participar públicamente, pero fui a reuniones de la comisión Corbo-Arellano. Alguna vez en una reunión privada donde participaron técnicos del comando con economistas de afuera me hice invitar, y la sensación con la que quedé es que en esos casos, cuando uno planteaba argumentos te escuchaban muy educadamente, pero después que terminabas de hablar la reacción era “bueno, volvamos a lo que nos interesa”.

¿No se consideran los planteamientos ajenos?

No hay una reacción frente a comentarios que se hacen de buena fe. Ha habido poca apertura para recibir opiniones amigas respecto de qué se puede hacer mejor. Espero que eso cambie. Es difícil discutir si sólo discuten los que están de acuerdo. 

¿Qué aspecto le mejoraría al proyecto?

El proyecto tiene varias cosas rescatables, pero hay un punto que es muy esencial y que tiene que ver con la forma de tributación de las empresas, que requiere una discusión más amplia. Uno puede hacer una reforma que grave más el capital, que termine con el FUT y que recaude más o menos lo mismo, es decir que tenga los mismos principios, pero sin cambiar todos los incentivos.

¿Cuál es su preocupación al respecto?

Mi preocupación es la siguiente: los proyectos de inversión se desarrollan siempre a través de empresas. Esa inversión se puede financiar con recursos propios de la empresas y eso se llama ahorro de las empresas, o se financia con ahorro ajeno y eso se llama deuda. Hay una tercera forma que es prima hermana, un aumento de capital, que también es recurrir a ahorro de terceros. El sistema que tenemos hoy tiende a premiar el esfuerzo de ahorro de las empresas, en tanto las utilidades que éstas reinvierten tienen impuestos relativamente bajos que es sólo el de primera categoría y el grueso de la carga se concentra en los retiros, que es el sistema de base retirada. El grueso de la recaudación de esta parte de la reforma es porque se elevan fuerte los impuestos a la reinversión de utilidades, al pasar de base retirada a devengada, y eso genera varios efectos que pueden ser contraproducentes. 

¿Qué efectos son esos?

El primero es que encarece la fuente de financiamiento que es el ahorro propio y en términos relativos abarata la otra fuente de financiamiento que es la deuda. Esa lógica existió en Chile hasta el año 81, donde las empresas privilegiaban el financiamiento con deuda en vez de con ahorro propio y no nos fue bien. El financiamiento con ahorro propio da mucha más certeza. Financiarse con deuda siempre es más riesgoso.

Segundo, es que las empresas ya tienen una cierta composición de deuda y cuánto han acumulado porque han retenido utilidades. Ese punto óptimo cambia muy bruscamente con esta modificación de impuestos, y por lo tanto también hay incentivos a descapitalizar lo ya existente, reemplazándolo por deuda.

Tercero, con la globalización mundial, que es básicamente globalización para el capital, han proliferado los paraísos fiscales, donde hay ciertas economías cuya ventaja comparativa es ser un lugar donde se puedan limpiar platas de sus impuestos. Chile no tiene ese problema de manera masiva, porque en Chile las empresas, en tanto tienen impuestos pendientes, es muy caro sacar la plata, es muy caro sacar el FUT del pozo. Y en consecuencia, es más difícil que operen a través de paraísos fiscales. El hecho que con este cambio que se propone los recursos de las empresas queden con todos los impuestos pagados al principio y que no sea caro sacarlos, hace que este retiro de caja se pueda infectar de este otro fenómeno, porque todos los sistemas tienen formas de poder eludirse. 

¿Cuál es el mayor perjuicio para un país de que baje su tasa de ahorro?

Básicamente es tener grados de vulnerabilidad más altos y distorsión de precios relativos: tipo de cambio, tasas de interés.

¿Y crecimiento eventualmente menor? 

Mayores grados de vulnerabilidad llevan a que el crecimiento esperado sea más bajo. Además, menos ahorro y más deuda a nivel del país es más déficit en cuenta corriente, más problemas de atraso cambiario.

¿Es decir que al disminuir el ahorro se afecta la posición de la economía como un todo?

Yo creo que sí. El 45% del ahorro nacional es de las empresas y claro, si le pones impuesto a eso puedes recaudar mucho, pero tiene contraindicaciones que se pueden evitar por otra vía. Lo que yo no quiero es que alguien utilice mi argumento para decir “entonces es imposible construir ese país del futuro”. Yo digo, el mismo país del futuro, más equitativo, más igualitario, se puede hacer con un cambio menos dramático que el de esta reforma tributaria, que no tenga este sesgo en contra del financiamiento con recursos propios de la inversión. Si el país se financia con deuda y no con ahorro, hace un mundo de diferencia. Y no habido ningún argumento que un economista pueda seguir de por qué no va a ocurrir eso, cuál es la razón por la que se piensa que si le ponen más impuestos al ahorro de las empresas va a afectar poco. Me gustaría poder contrastar mi modelo, porque me imagino que la autoridad también tiene uno para decir por qué a juicio de ellos no se ve impactada la inversión, ni el ahorro, ni nada. Pero ese modelo yo al menos no lo conozco.

¿Qué propone como alternativa?

Se puede desintegrar el sistema tributario. El impuesto de primera categoría desintegrado del Global Complementario y del Adicional, más un impuesto único al retiro, con lo cual se acaba con el FUT, y cerrando además los vacíos tributarios. Por un lado queda el impuesto a las utilidades en 25% y por otro el que se aplica a los retiros o dividendos. Este último, si uno apunta al sector de más altos ingresos, tendría que ser tal que la suma dé 40%, porque esa es la tasa marginal más alta. Bajar a 35% a mí no me parece correcto. 

En ese caso el impuesto a los dividendos sería de 15%...

Efectivamente. Ahora, para resolver el problema de equidad en cuanto a que las rentas empresariales pagan proporcionalmente menos que las equivalentes de los ingresos del trabajo, este impuesto al retiro debiera ir aumentando en el tiempo. 

¿Y cuánto podría recaudar un esquema así?

Una reforma de tales características recaudaría un monto similar a la que propone el gobierno que, respecto del impuesto a la renta, recauda del orden de 1,4% del PIB en régimen. El sólo cerrar los vacíos tributarios debería aumentar el rendimiento del sistema en casi un 1% del PIB, en un cálculo conservador. Los sistemas impositivos necesitan lo que se llaman leyes misceláneas, las que con cierta periodicidad van corrigiendo los vicios que empiezan a desarrollarse por parte de los contribuyentes. Así se hizo en las reformas del 90, 93, 98, pero después no ha habido ningún esfuerzo serio por seguir cerrando esos vacios. Por eso hoy día el sistema tributario da la sensación de injusticia, porque hay mucho abuso. Pero, por lo mismo, eliminar esos abusos es muy recaudador.

Como ex timonel de Hacienda, con varias reformas tributarias en el cuerpo, ¿cuál sería su mensaje para el ministro Arenas? 

Mi mensaje principal es que no hay que tenerle miedo a la discusión de los proyectos de ley. Que se crea que el proyecto ya se discutió porque se hizo en el comando, no me parece muy democrático. Yo le diría al ministro Arenas que no es malo escuchar, enfrentar la discusión en el Congreso, y que las convicciones hay que mantenerlas no en los instrumentos, sino en los propósitos que nos orientan. 

¿Y eso no lo puede debilitar como autoridad?

Al contrario, tengo la impresión de que no querer discutir da la sensación más bien de que la capacidad argumental es débil. Para el país es bueno que frente a un cambio mayor como el que se está proponiendo, pueda tener instancias de discusión de cómo hacerlo mejor. A nosotros nos pasó en la reforma del 90 que la discusión que hubo en el Congreso no sólo fue muy buena porque permitió tener una mayoría muy amplia, sino que también porque permitió ver los defectos que tenía el proyecto original y mejoró.

Si ello finalmente no ocurre, ¿puede haber un daño para el país? 

Tengo la impresión que le puede hacer un daño al proyecto de la Presidenta. A su proyecto país. Para construir el país del futuro hay que hacerlo bien. Y no hacerlo bien ayuda poco a construir ese mejor país del futuro. Entonces, insisto, todo esto no es “fuego amigo”, es “ayuda amiga”. Pero parece que hay muchos amigos que no les gusta que los ayuden.

"Mientras la inflación no sea de demanda me preocupa menos"

¿Le preocupa el grado de desaceleración que muestra la economía chilena?

-La desaceleración era esperable y deseable, pero se demoró más de lo previsto en llegar y, por lo tanto, ahora está siendo más rápida de lo deseable.

¿Puede estar afectada en parte por las expectativas referidas a la reforma tributaria?

-No sé, pero no creo.

¿Comparte la visión del BC de que iremos de menos a más, o el año puede terminar más bien plano?

-Lo que pasa es que respecto de las tasas de crecimiento en torno al 2% que hemos visto en los últimos meses, cualquier resultado mejor que ese hace que sea correcta esa visión, pero de acuerdo a las expectativas de los agentes parece que no volvemos a un crecimiento en torno a 5 antes de dos años.

¿Está de acuerdo con esa perspectiva?

- Me llama la atención y tiendo a no estar alineado con ella. Pero partiría haciendo un análisis del crecimiento del PIB potencial, donde creo que venimos dañados de hace ya mucho tiempo por la falta de una buena política energética.

¿Entonces el crecimiento potencial ya no estaría en torno a 4,8% o 5%?

-Sí, pero antes era 5,5%. En este momento creo que está en torno a 5% y no puedo descartar que siga bajando, porque a pesar de la urgencia que había de hacer cosas en materia energética, se avanzó muy poco. Ahora tengo confianza en Máximo Pacheco, es una persona muy ejecutiva, pero para efecto de una mirada de crecimiento de mediano y largo plazo pienso que el país ha ninguneando el problema energético, que no va ser de cortes de luz, sino de costos altos de la energía.

¿El aumento de la inflación pone en un dilema al BC sobre cómo seguir actuando con su política monetaria frente a la desaceleración?

-No, porque el BC tiene que mirar a dos años plazos para sus decisiones. 

O sea que no le preocupa demasiado el salto que está mostrando la inflación…

-Mientras no sea inflación de demanda, me preocupa menos.

¿Pero no hay riesgo de que se desanclen las expectativas de inflación de mediano plazo?

-Eso es lo más importante: evitar que se desanclen. Ese es el camino fundamental. El BC tiene hasta ahora mucha credibilidad, liderazgo, y por lo tanto no veo razones para que él vaya en una dirección y el mercado se mueva en otra.

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