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Financiamiento de la educación superior: se está razonando fuera del receptáculo

por 20 junio, 2017

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Por cierto que el título de este artículo no es, para nada, académico.  Sin embargo, si usted lo está leyendo, significa que el título cumplió con el primer objetivo: atraer su atención.  La segunda razón para utilizar este título es que, aunque expresado de un modo poco elegante, da cuenta de una situación que, en mi opinión, está ocurriendo actualmente en el debate sobre el financiamiento fiscal de la educación superior, particularmente de la gratuidad.

En efecto, la discusión actual no se basa en un conjunto de principios previamente concordados ni en información objetiva y compartida a partir de los cuales sea posible analizar el tema.  Así, cada uno de los actores del sistema –rectores y organizaciones estudiantiles- el gobierno y los propios parlamentarios, analizan el proyecto de ley desde sus propios principios o intereses, ciertamente no explicitados, y, lo que es aún más grave, sin una metodología que permita tener presente todas las variables que inciden en la forma y monto de los recursos que destinará el Estado al financiamiento de la educación superior.  La existencia de estos principios –ojala incluidos en el articulado de la ley- permitiría limitar la discusión, evitando volver una y otra vez sobre argumentos que, en el fondo, significan un rechazo a los principios que fundan la política de financiamiento propuesta.

En mi opinión, el financiamiento del Estado para la educación superior debiese basarse en los siguientes principios:

1.- Todo joven que tenga la capacidad necesaria para cursar estudios superiores debe poder ingresar al sistema de educación superior –independiente de su nivel socioeconómico- de acuerdo a su propia vocación y preferencias, tener una probabilidad razonable de titularse y de, posteriormente, trabajar en su área de formación.

2.- El Estado sólo deberá financiar el costo real de la docencia que impartan las instituciones de educación superior y éstas no podrán cobrar aranceles superiores a dicho nivel de financiamiento.

3.- El Estado deberá restringir el financiamiento de las carreras ya saturadas en cuanto a la demanda de profesionales y técnicos y la posibilidad de los titulados de ejercer en el área de estudios en que se formaron.

4.- El Estado, y no las familias, es el responsable de financiar la investigación.

5.- El Estado sólo financiará investigación de calidad.

6.- El Estado sólo financiará la oferta académica que cumpla con estándares mínimos de calidad previamente definidos.

7.- El Estado será garante de la calidad y pertinencia de la formación entregada por las instituciones de educación superior y no autorizará el funcionamiento de las instituciones, programas o carreras que no cumplan ciertos estándares mínimos de calidad.

Además de no haber explicitado los principios en que se basará el financiamiento de la educación superior –incluida la gratuidad- el debate al que ha dado lugar el proyecto de ley enviado por el Gobierno, adolece de una grave deficiencia metodológica en cuanto no identifica las variables que inciden y condicionan dicho financiamiento.  En efecto, además de la disponibilidad de recursos fiscales, existen, a lo menos, cuatro factores o variables que afectan  el monto de los recurso necesarios para el financiamiento y, en particular, el nivel de gratuidad posible en la educación superior en Chile, a saber: acceso, aranceles, empleabilidad y calidad.

 En lo que sigue, analizaremos la incidencia que tiene cada una de estas cuatro variables en la matrícula del sistema y, por ende, en la demanda por financiamiento de la gratuidad.

 Acceso

En primer lugar, como es obvio, los mecanismos de acceso que se utilicen para ingresar a la educación superior condicionan el número de alumnos que se pueden matricular.  Así, se puede transitar desde un sistema en extremo selectivo con bajos niveles de matrícula hasta sistemas sin ninguna barrera de ingreso que no sea el haber aprobado la educación media.

Si se acepta la premisa que todos los jóvenes que tengan la capacidad para cursar estudios de educación superior debiesen poder acceder a ella, es necesario definir, con precisión, que se entiende por “capacidad para cursar estudios de educación superior”.

Un indicador que se utiliza habitualmente para estimar si las barreras de acceso son las necesarias y suficientes en un sistema de educación superior, es la tasa de titulación, es decir qué porcentaje de los alumnos que ingresan logran titularse.

La tasa de titulación (completion rate) promedio, 3 años después de la duración teórica del programa, de los alumnos de tiempo completo que ingresan al bachillerato (bachelor) o a un nivel equivalente en los países de OECD, es de un 69,2%, (Education at a Glance 2016: OECD Indicators)

En el mencionado informe no se entrega la tasa de titulación de Chile simplemente porque el Ministerio de Educación la desconoce.  Mediante cálculos personales -utilizando la información oficial del Servicio de Información de la Educación Superior dependiente del Ministerio de Educación- logré estimar la tasa de titulación promedio del sistema universitario en un 47,4%, aunque con variaciones importantes entre los diferentes subsistemas universitarios: Estatal 58,5%; Privado del CRUCH (G9) 50,5% y Privado 41,3%.

En USA, en 1990, se dictó la denominada ley “right-to-know” que obliga a todas las instituciones de educación superior a informar la tasa de titulación de todos los programas y carreras que ofrecen.  Dada la importancia y relevancia de esta información, tanto para los alumnos y sus familias como para la acreditación, pienso que sería oportuno introducir en el actual proyecto de ley una legislación semejante.

Las tasa de titulación que hemos estimado, ponen de manifiesto que el sistema de acceso a la educación universitaria no está cumpliendo con su misión de predecir razonablemente la probabilidad de éxito de los alumnos que ingresan.  La situación de las universidades privadas, a este respecto, es crítica y tiene su origen en la inexistencia de barreras de ingreso en muchas de ellas.

El despilfarro de recursos tanto de las familias como del Estado que significa tan baja tasa de titulación es inaceptable.  Surge así, una primera manera de optimizar el uso de los recursos financieros: ajustar las exigencias de ingreso a la educación superior utilizando un sistema que sea un adecuado predictor de la probabilidad de titularse de los alumnos que ingresan.

Asumiendo que el método de selección que se adopte permita predecir adecuadamente la probabilidad de titulación de los alumnos que ingresen, el número de alumnos que se titulan cada año debiera permanecer igual al actual pese a una reducción de la matrícula de primer año. Un cálculo simple permite concluir que para tener una tasa de titulación igual al promedio de la OECD, es necesario reducir la matrícula de primer año en un 31,5% sin que ello signifique una reducción del número de titulados.

El tema de predecir la probabilidad de éxito de un alumno que ingresa a primer año ha sido bastamente estudiado en la literatura internacional, más no así en Chile.  Urge realizar dicho estudio antes de continuar con el método de “prueba y error” para establecer los requisitos de ingreso a la educación superior de modo de determinar, científicamente, cuáles son las variables que mejor predicen la probabilidad de titulación de los alumnos.  A modo de ejemplo, se debió haber estudiado la capacidad de predicción del ranking de notas efectuando una simulación y seguimiento previo a su aplicación, utilizando para ello cohortes de egresados de la educación media que ingresaron  a la educación superior hace 10 años o más, y que, por lo tanto, en la actualidad ya son o bien desertores o titulados.

Esperar que egresen varias generaciones de alumnos que ingresaron bajo el sistema de ranking de notas es completamente innecesario y, eventualmente, injusto respecto de quienes hubiesen podido ingresar con otro tipo de indicadores si descubre que el ranking no es un buen predictor de la tasa de titulación.  Lo mismo vale para las diferentes pruebas de la PSU y sus ponderaciones, para el NEM (notas de la educación media) y cualquier otro indicador que se utiliza actualmente o se pretenda utilizar en el futuro.

Los resultados de la actual prueba de selección, la PSU, muestran, sistemáticamente, que los alumnos de los colegios municipales tienen menores oportunidades de ingresar a la educación superior a causa de una deficiente preparación previa. Así, la propuesta de disminuir la matrícula de primer año aparece como una política regresiva en cuanto disminuiría las oportunidades de acceso a la educación superior de los alumnos con una formación previa insuficiente para llegar a titularse que son, en su mayoría, alumnos provenientes de los sectores más vulnerables.  No obstante, este aparente carácter regresivo se transforma en una política virtuosa si ella logra evitar que los estudiantes con menor capital académico sigan siendo engañados con la quimera de un título que nunca alcanzarán y, lo que es peor, quedando muchos de ellos con una deuda imposible de pagar. Las buenas intenciones de nivelar en la universidad las desventajas iniciales, no tienen, hasta este momento, resultados cuantitativamente significativos.

Una política más equitativa sería destinar parte importante de los recursos que el Estado ahorraría con la rebaja de la matrícula de primer año en la educación superior, a mejorar la enseñanza pública en los niveles prebásico, básico y medio.

Aranceles

El valor de los aranceles cobrados por las instituciones de educación superior (IES), es una variable sumamente relevante a la hora de estimar el monto de financiamiento que entrega el Estado para becas, gratuidad y créditos.  Pese a su importancia, poco o nada se ha dicho respecto del valor justo que debieran cobrar las IES el cual debiese ser, en mi opinión, igual al costo de entregar la docencia, incluidos los costos para inversión y desarrollo.

Chile tiene, a igualad de poder adquisitivo, los aranceles más caros de la OECD, hecho que, extrañamente, ha estado ausente del debate (Education at a Glance 2014: OECD Indicators)

Existen a lo menos 3 razones que explican esta, aparentemente incomprensible, situación.

1.- Por una parte, las instituciones que realizan investigación cobran aranceles muy superiores a sus costos debido a que el Estado no les provee de los recursos necesarios para hacerlo. Si se acepta la premisa que no deben ser las familias las que financien la investigación sino el Estado, se hace necesario separar los costos de la docencia de los de la investigación, lo cual, según mi experiencia como Vicerrector de Economía y Administración de la Universidad de Chile, es técnicamente factible. Lamentablemente, esta imprescindible separación de costos no está presente en el proyecto de ley presentado por el gobierno.  Así la discusión respecto del financiamiento de la gratuidad se hace a ciegas resultando en un debate inconducente entre los rectores de la IES y el gobierno.

2.- En segundo lugar, las instituciones principalmente, si no exclusivamente, docentes han aumentado en forma exorbitante sus aranceles simplemente porque la demanda es completamente inelástica respecto del precio, es decir, porque las familias están dispuestas a gastar lo que no tienen o a endeudarse para que sus hijos accedan a la educación superior.

En este caso el sobreprecio de los aranceles se ha transformado, en muchos casos, en enormes patrimonios, generados en unos pocos años, pues los alumnos han debido financiar la inversión de aquellas instituciones que no contaron con un aporte de capital suficiente de sus socios fundadores que, por desgracia, son la mayoría.

3.- Otro destino, esta vez ilegal, han sido las transferencias de parte del patrimonio de algunas instituciones, teóricamente sin fines de lucro, a empresas relacionadas, es decir a empresas –usualmente inmobiliarias o de servicio- de propiedad de los mismos socios de la institución. Cabe señalar que este tipo de transacciones relacionadas adoptan la forma de gastos o costos que disminuyen las utilidades y en ningún caso, porque sería grotesco, la forma de reparto de utilidades.  Esperamos que la ley que finalmente resulte de la actual discusión parlamentaria, prohíba completamente todo tipo de transacciones relacionadas y que, para hacer efectiva esta prohibición, incorpore ejemplares penas de cárcel, además de las pecuniarias, para quienes incumplan la ley.

En resumen, se hace necesario exigir a las IES que informen, por separado, sus costos de docencia y de investigación y que, por otra parte, el Estado establezca los aranceles de cada carrera en función de los costos y, en ningún caso, en función de lo que las IES decidan cobrar.  En mi opinión, en muchas carreras los costos reales pueden llegar a ser menos de la mitad del valor de los aranceles realmente cobrados.

Desde un punto puramente económico, la necesidad de la intervención del Estado en la fijación del valor de los aranceles surge de la evidente incapacidad del “mercado” para fijarlos y del enorme abuso que la falta de regulación ha permitido.

Naturalmente, para que esta fijación del valor de los aranceles sea factible, se requiere que el Estado financie, completamente, la investigación de calidad, tema que abordamos en un artículo anterior.

Una estimación razonable del valor del costo real de impartir la docencia –excluido el costo de la investigación- debiera significar una rebaja, en promedio, no inferior, en mi opinión, al 30% de los aranceles cobrados actualmente, rebaja que tendría un importante impacto en la cantidad de recursos que se requieren para financiar los niveles de gratuidad actual y, por ende, abriría la posibilidad de avanzar en el financiamiento de mayores deciles que los que se están considerando o bien de liberar recursos para otras prioridades nacionales como, por ejemplo, la educación prebásica, básica y media.

Empleabilidad

Un tercer elemento que debe estar presente en el análisis del financiamiento fiscal de la educación superior son los niveles de empleabilidad de las carreras que se dictan.  En efecto, el Estado debería restringir el financiamiento de carreras que estén ya saturadas en cuanto a la oferta de profesiones y técnicos.

Según la Nueva Encuesta Nacional de Empleo del INE, el 39,3% de los desocupados en el trimestre febrero, marzo y abril del presente año,  son titulados de la educación superior, cifra que se descompone en un 13,8% correspondiente a educación técnico-profesional y un 25,5% al nivel universitario.  Por desgracia este informe no entrega las tasas de desocupación por tipo de carrera.

Tampoco lo hace el informe de empleabilidad de primer año que entrega el Ministerio de Educación a través del sitio http://www.mifuturo.cl el cual utiliza información obtenida del SII respecto de los titulados de las cohortes 2012, 2013 y 2014.  Sin embargo, este estudio no incluye a los cesantes ni  aquellos titulados con ingresos menores a un sueldo mínimo anual. En consecuencia, como este estudio utiliza un número de titulados menor al real, sobreestima la tasa de empleabilidad y, en consecuencia, subestima el porcentaje de cesantes por carrera.

Por otra parte, no existe ninguna información pública que permite estimar la tasa de titulados que efectivamente trabajan en lo que estudiaron, información que es urgente conocer para poder saber cuáles son las profesiones ya saturadas, es decir aquellas en que la oferta de profesionales y técnicos supera a la demanda.

Aún sin disponer de las cifras de saturación por carrera, se puede afirmar que al financiar becas, gratuidad y créditos, el Estado –y también las familias- está malgastando recursos.  Surge así la necesidad de establecer, en las carreras saturadas, un tope máximo de matrícula en primer año y, al mismo tiempo, una política de asignación óptima de dichos cupos entre las diferentes instituciones.

Desde el punto de vista de los recursos que el Estado destinará a financiamiento de la educación superior, es claro que esta necesaria regulación significará, también, una menor matrícula en primer año cuya cuantía no nos es posible estimar con la información disponible.

Calidad

Una cuarta, y quizás la más importante, variable que debería limitar la matrícula en primer año es el control de calidad de las instituciones de educación superior.

El proyecto enviado por el ejecutivo significa una importante mejora de la ley N° 20.129, promulgada el 23 de octubre de 2006, la cual estableció un “Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior”.  En efecto, las modificaciones propuestas corrigen dos importantes falencias de la ley vigente al establecer la obligatoriedad de la acreditación y el uso de estándares de calidad.

Al respecto es necesario tener presente que, a la fecha, sólo un 23,3% de las universidades, un 55,8% de los institutos profesionales y un 66,0% de los centro de formación técnica no se encuentran acreditados.  En cuanto a las carreras, a fines del 2016, sólo el 34,8% se encontraban acreditadas.

En estas circunstancias, una aplicación de estándares mínimos de calidad debería significar el cierre de varias carreras y, posiblemente, de instituciones de educación superior, lo que traería por consecuencia lógica una nueva disminución de la oferta de vacantes en primer año.

Conclusiones

La aplicación de los diferentes mecanismos que debieran implementarse para cumplir con los principios en los cuales debiera basarse el financiamiento fiscal de la educación superior, significarán una importante reducción de la matrícula de primer año y, por ende, una disminución de los recursos que el estado debe destinar a educación superior.

Establecer dichos mecanismos y lograr finalmente estimar las necesidades de financiamiento de la educación superior, debiese ser una condición necesaria para establecer cualquier política a este respecto.

Se podrá argüir que estas políticas atentan contra la autonomía de las instituciones. Sin embargo, no se debe confundir la autonomía académica con el libertinaje actualmente existente que permite que instituciones de dudosa calidad aumenten indiscriminadamente sus cupos y aranceles. Todas las instituciones de educación superior, sin excepción, sean estas estatales o privadas, deben estar sujetas a un conjunto de normas claras, aplicadas en forma objetiva y no discrecional, que aseguren la calidad, la posibilidad cierta de titulación de sus alumnos y un razonable nivel de empleabilidad futura. Lo que en definitiva está en juego es la fe pública, valor superior a la autonomía entendida como la libertad que los dueños de algunas instituciones reclaman para hacer lo que les venga en gana con sus “clientes”.

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