Opinión
Si el aumento de las obligaciones institucionales es para todos los municipios del país; si el aumento de la demanda por servicios municipales es homogéneo para todos ellos; si los fenómenos migratorios son evidentes en tan solo algunos territorios comunales, entonces, ¿por qué hay municipios pobres y ricos?, ¿por qué hay municipios sobreendeudados?, ¿por qué hay municipios ricos con elevado nivel de deuda?
En el mundo municipal (Gobiernos Locales), las finanzas no han gozado históricamente de una buena salud. Dada esa afirmación, cabe preguntarse el por qué de esa realidad.
Un discurso apresurado, probablemente, hará mención a las innumerables funciones que se han incorporado a la gestión municipal como causa basal a la llamada “crisis estructural de las finanzas municipales” (fenómeno visto con mayor ocurrencia desde la década de los 80 del siglo pasado hasta nuestros días). Traspaso de los sistemas de Educación y Salud en la década de los 80 y el traspaso de temas como Seguridad Ciudadana, Emergencias Comunales, Emprendimiento, entre otros asuntos recientes, han hecho instalar la tesis del aumento de las obligaciones institucionale como causa de la presión en las finanzas municipales.
Junto con lo anterior, no podemos olvidar un hecho cierto, pero no muy evidente, esto es, la carga financiera que han representado fenómenos sociodemográficos, como el aumento de inmigrantes y el desplazamiento territorial de ciertos segmentos poblacionales rurales hacia sectores urbanos más poblados, los que han generado un incremento en la demanda de servicios municipales, los que deben ser cubiertos por las diferentes administraciones del país.
Un análisis más profundo, en cambio, nos lleva a reflexionar y preguntarse lo siguiente: si el aumento de las obligaciones institucionales es para todos los municipios del país; si el aumento de la demanda por servicios municipales es homogéneo para todos ellos; si los fenómenos migratorios son evidentes en tan solo algunos territorios comunales, entonces, ¿por qué hay municipios pobres y ricos?, ¿por qué hay municipios sobreendeudados?, ¿por qué hay municipios ricos con elevado nivel de deuda?
La respuesta a esas interrogantes no es tarea fácil y requiere detenerse en los conceptos que a continuación se señalan:
a) Gestión de “Ingresos” por sobre los “Gastos”
Históricamente, la gestión municipal ha estado fuertemente centrada en la columna de los “gastos”. Una buena administración debía ser capaz de reducir costos. Un cambio de mirada, nos propone hacer presión de la columna de los “ingresos”. Si el promedio de los IPP (Ingresos Propios Permanentes) que reciben los municipios es de un 37% del total de ingresos totales, vale la pena preguntarse si esa cifra está en su máximo potencial o requiere de ajustes que permitan aumentar el umbral de ingresos propios por IPP. Un ejemplo real y concreto es lo ejecutado por el municipio de Rancagua el año recién pasado, que fue capaz de recaudar un 105% más de sus IPP por efecto del cobro efectivo de Patentes Comerciales que no se encontraban en los sistemas de tradicionales de cobro interno. Desarrolló un programa de gestión tributaria a nivel local y logró recaudar en un trimestre más de 4.000 millones.
b) Sistemas de Control Interno
Sin perjuicio de la creación del cargo de “Control Interno Municipal” en la planta y estructura de la gran mayoría de los municipios, cabe preguntarse sobre las funciones y atribuciones que estos poseen, y la respuesta a ello es que son funciones reducidas y meramente decorativas. A lo que se agrega la escasa formación y nivel de competencia técnica que estos poseen, siendo el único requisito formal de ingreso a la planta municipal para ostentar el cargo de director de Control: tener formación académica de 8 semestres en una carrera afín con el cargo, esto es, contabilidad, finanzas o derecho.
Y en el caso de los “encargados de control interno” (cuando no está creado el cargo de director en la planta), la formación requerida es de técnico. En este contexto, tampoco se advierte la implementación de “sistemas de control interno” o modelos, tales como BSC, KPIs, Marco Lógico, etc. En el ámbito de las auditorías, tampoco existe la práctica u obligación de ejecutar auditorías a los estados financieros o auditorías del tipo forense. Ni hablar de la implementación de “Modelos de Prevención de Fraudes”, que, entre otros aspectos, crea la figura del “Compliance Officer”, junto a una cultura de la prevención del fraude institucional.
c) Sistemas de Control Externo
Es la Contraloría General de la República, que por mandato Constitucional tiene la obligación de ejercer control por sobre todas las instituciones públicas y las municipalidades del país, hemos visto con desilusión cómo todos los casos emblemáticos de corrupción NO han sido detectados por este importante órgano del Estado. Ha sido bajo otras circunstancias o hechos que se han develado. Las razones de aquello, las mismas que están presentes en el análisis anterior. Poco alcance de las intervenciones, las auditorías solo se reducen a “Auditoría de Registro” y no se auditan los “estados financieros”, no se aplican indicadores claves de gestión, inexistencia de “modelos de prevención de fraude”, y un elemento importante: la extemporaneidad de sus intervenciones y conclusiones. Hoy por hoy, podríamos decir que la Contraloría General de la República es vista como un enorme león, sin dientes y de melena corta.
d) Gobiernos Corporativos
En este orden de cosas, el concepto de “Gobierno Corporativo” no es justamente el nombre que se ajusta al Gobierno Comunal (alcalde, directivos y concejales), pero para efectos de este análisis nos sirve como símil de comparación. Si el alcalde fuera una suerte de presidente del directorio, los concejales miembros del directorio y los directores municipales gerentes de área, no tendríamos a concejales queriendo administrar y descuidando su función de fiscalizadores. No tendríamos a alcaldes haciendo responsables de todo lo obrado a sus directores, tampoco tendríamos directores administrado miles de millones sin tener más parámetros de criterio, en la ejecución del gasto, que la pura instrucción del alcalde. No se concibe, entonces, que un director de finanzas no rinda cuenta periódica, por ejemplo, de su flujo de efectivo, de pasivos contingentes, ciclo promedio de pago, etc. Como sí lo debe hacer un gerente de finanzas de cualquier compañía.
e) Sistema de Información Financiera
Hoy en día, existe la orientación de informar sobre el estado de las finanzas municipales, mediante el mecanismo denominado “Balance de Ejecución Presupuestaria”. Dicha información es remitida mensualmente a diversas instancias. Contraloría, el SINIM, Transparencia Activa, son los organismos que reciben la información periódicamente. Un ejercicio rápido de búsqueda y análisis de información nos arroja la sorprendente y extraña situación de que la información financiera reportada hacia las instituciones, en un mismo período, es distinta una de otra.
Dicho de otro modo, si se consulta por la cuenta “deuda flotante” de un municipio cualquiera, es altamente probable que las 3 instancias formales de consulta arrojen datos distintos. Más complejo aún es el hecho de que, si se consulta a cada director de finanzas de los municipios sobre qué entiende por “deuda flotante” o qué partidas incorpora en ese ítem, con seguridad habrá respuestas muy distintas entre ellos.
Es aquí donde surge el imperativo de que las finanzas municipales converjan rápidamente hacia las NIC-SP (Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, IPSAS en inglés). Ello permitirá homogeneizar la base conceptual de las finanzas públicas, dar mayor transparencia a los estados financieros, estar en línea con los estándares internacionales de información financiera, entre otros aspectos de transparencia y de alcance técnico.
Aliro Millar Lazo
Ingeniero Comercial, Magíster en Economía y Magíster en Dirección y Planificación Tributaria
Director Ejecutivo del Instituto de Finanzas Públicas de Chile
