Chile ha alcanzado un nivel de desarrollo importante en las ultimas tres décadas, reduciendo aceleradamente los niveles de pobreza, fortaleciendo sus instituciones y alcanzado el primer lugar entre los países latinoamericanos en ingreso per cápita.
El actual sistema tributario tiene características adecuadas que hay que mantener y problemas serios que hay que corregir. Ese sistema grava la renta de las empresas sobre base devengada a una tasa inferior a la tasa de máxima de las personas e integra la declaración de base distribuida de las personas con el impuesto de las empresas. Esa fórmula algún rol ha jugado para que el ahorro nacional bruto fluctúe entre un 20 y 25% del PIB, más del doble del nivel que ahorraba Chile en los 1970s y en décadas anteriores.
Hoy las empresas explican más de la mitad del Ahorro Nacional Bruto. Es necesario que las empresas sigan contribuyendo significativamente al ahorro y la inversión en el futuro, mientras el país continúa la senda de incrementar su stock de capital físico, invierte significativamente en capital humano, y crea condiciones más equitativas y justas.
La gran falencia es que Chile se mantiene entre los países de mayor desigualdad en la OCDE y entre países de igual nivel de desarrollo. Para corregir esa desigualdad debemos procurar mayor equidad horizontal y equidad vertical en nuestro sistema tributario.
Por años se ha desarrollado una verdadera industria destinada a perforar y abusar del sistema del FUT, y por ello ha perdido legitimidad. El sistema no se hubiese deslegitimado si el mundo empresarial de las grandes empresas y la derecha política en el Congreso hubiesen estado más propensos a corregir los abusos del sistema ante diversas propuestas que realizaron los diversos gobiernos de la Concertación.
La inequidad horizontal es evidente. Solo figuran 28 mil personas (apenas el 0,3% de los casi 9 millones de contribuyentes totales) como contribuyentes del Global Complementario que ganan más de $ 6,3 millones al mes, y que deben pagar la tasa marginal personal del 40% máxima. Mientras los trabajadores y ejecutivos de más altos ingresos que perciben un sueldo no pueden eludir las tasas más altas del impuesto personal, es evidente que rentas empresariales distribuidas para el consumo a menudo eluden dichas tasas, cancelando las tasas corporativas en lugar de las tasas personales más altas.
En efecto, si se comparan los dividendos distribuidos y declarados a personas naturales en el Servicio de Impuestos Internos (SII) con aquellos que estima el Banco Central de Chile cuando confecciona las cuentas nacionales por sector institucional, se observa una subdeclaración significativa de utilidades distribuidas.
Para resolver este problema de elusión y evasión, es necesario rediseñar las reglas vigentes, especialmente con miras a terminar con los abusos del FUT. También es necesario ajustar las facultades del Servicio de Impuestos Internos para incluir razonables reglas antielusión de modo de que el servicio pueda fiscalizarla, así como detectar y rechazar lo que la OCDE llama “elusión agresiva”, que en nada se diferencia de una verdadera evasión.
Desde el 30 de marzo recién pasado, cuando el Ejecutivo dio a conocer los detalles de su reforma tributaria, el debate ha sido intenso. Valoramos la labor de la Comisión de Hacienda del Senado, que ha permitido conocer la opinión de múltiples actores. A casi tres meses del inicio del debate, es posible identificar consensos que representan un avance sustantivo respecto de lo que existía anteriormente.
Entre los consensos emergentes está:
– Se requiere una reforma tributaria que signifique recursos frescos de US$ 8.200 millones en forma permanente a partir de 1918.
– Se debe avanzar para eliminar abusos e introducir mayores grados de equidad vertical y horizontal en nuestro sistema tributario.
– Se requiere una importante nivelación del impuesto corporativo de Chile, desde el actual 20% a en torno a 25%, que es el promedio de los países de la OCDE.
– Se requiere mantener los incentivos al ahorro e inversión para que el país siga creciendo sin incurrir en déficits externos insostenibles o endeudamiento excesivo.
– Se requiere diseñar un sistema único y potente para permitir que las pequeñas y medianas empresas puedan usar sus propios excedentes como capital de trabajo y seguir invirtiendo y prosperando.
– Se requieren nuevas reglas antielusión para fiscalizar la “elusión agresiva” y para asegurar que las rentas empresariales que se retiran para consumir no queden en los balances de las empresas eludiendo las tasas más altas de impuestos personales.
Propuesta para Chile
Utilizar la renta de base retirada para las personas
Es crecientemente sabido que el sistema de renta atribuida presenta los siguientes problemas:
– Serias dudas de inconstitucionalidad.
– Múltiples problemas operativos de determinación de las rentas atribuidas.
– Incompatible con acuerdos de doble tributación.
– Distorsiona mercado de capitales: arbitrajes imposibles de controlar por compras en diciembre y ventas en enero para capturar le renta atribuida por las personas de bajas tasas marginales.
– Desvíos de utilidades globales al exterior por “transferencia de precios”. Sería muy conveniente exportar a partes relacionadas en el exterior a precios bajos e importar de partes relacionadas en el exterior insumos de producción, moviendo utilidades a lugares de tasas corporativas más bajas.
Por ello se deberá sustituir la base atribuida de las personas por alguna versión de base retirada o distribuida.
Sistemas alternativos en el mundo
Una vez que se ha decidido tener un sistema de impuesto a la renta sobre base devengada y el de las personas sobre base retirada o distribuida, existen muchas opciones, que van desde mantener el sistema integrado, hasta desintegrar totalmente la declaración de las personas de aquella de las empresas.
En el Anexo se reproduce el sistema vigente en cada país de la OCDE. Se observa que Australia, Canadá, Chile, México y Nueva Zelandia tienen imputación total al nivel del accionista del impuesto pagado por la empresa (FI en el cuadro), se declara el dividendo recibido incrementado por el pago de la empresa (grossed-up), se declara a nivel personal y se acredita el pago de la empresa a la persona. La tabla muestra el caso de las tasas máximas personales. Hay algunas variaciones, por lo que llamaremos este caso el sistema australiano, que es el más puro de integración total sin FUT.
Otros países, como Corea y Reino Unido, tienen un sistema parcialmente integrado (PI).
Un tercer grupo de países tiene el sistema clásico desintegrado (CL) que grava las empresas a la tasa corporativa y los retiros a la personal. Redunda en una muy alta doble tributación a los dividendos y retiros, cuando se realizan las utilidades y cuando se retiran a nivel personal. Por ello existen las versiones del sistema desintegrado con tasa preferencial a los dividendos o retiros (MCL en la tabla). Es decir, existe una gran variedad de sistemas en la OCDE.
Todos los sistemas de la OCDE tienen dos cosas en común. En primer lugar, en ningún país existe la tributación a las personas sobre la base atribuida o devengada como se desea introducir en Chile, excepto como mecanismo opcional de empresas personales. Es decir, en todos los casos las personas son gravadas sobre base retirada o distribuida de sus ingresos de renta empresarial.
En segundo lugar, en todos los países de la OCDE la tasa final con la que se grava a las utilidades retenidas (columna 2) es menor a la tasa final con la que se grava a las utilidades distribuidas para los accionistas de tasa máxima personal (columna 11).
¿Qué es especial del sistema chileno en relación a los demás? El sistema chileno lleva el registro FUT, que no es más que llevar toda la historia de utilidades retenidas y la tasa que le correspondió en el año de la retención. Así, cuando se realiza un retiro, se retiran las utilidades más antiguas retenidas, y se imputa la tasa de ese año. De este modo, como las tasas han ido creciendo en el tiempo, se imputa y acredita la tasa menor, redundando en una mayor recaudación.
En el caso australiano no se lleva la historia y se utiliza la tasa vigente para la imputación del dividendo “incrementado” o “grossed-up” y el correspondiente crédito. Esta es la principal diferencia entre Chile y Australia hoy. El problema con el FUT chileno no radica en esta característica. El problema es que al mantener en forma permanente el stock de FUT positivo, que en 2012 alcanza a una vez el PIB, y el stock de FUT negativo, que al 2012 alcanza un 25% del PIB, se ha prestado para muchas operaciones, reestructuraciones y definiciones propias del sistema chileno, que pueden resumirse en un tratamiento muy favorable para las pérdidas tributarias, tanto a nivel de las empresas en cascada como a nivel personal. Son estas definiciones particulares del sistema chileno en el tratamiento de las pérdidas las que se han prestado para el desarrollo de una industria de asesores legales que han facilitado perforar el espíritu del sistema y se han traducido en muchos abusos y elusiones significativas.
Algunos de estos mecanismos son:
– Se ha mantenido en el tiempo el sistema de retiros en exceso del FUT positivo. Cuando una empresa tiene derechos sociales de una sociedad limitada con FUT cero o negativo, nada impide que obtenga préstamos de otras sociedades hermanas y que distribuya al socio en la forma de retiros en exceso. El contribuyente no paga impuestos personales hasta que la sociedad recupera utilidades y un FUT positivo, lo que puede no ocurrir nunca.
– Cuando una sociedad matriz con FUT negativo recibe dividendos o retiros a su filial con FUT positivo, la sociedad puede solicitar al SII la devolución de los impuestos pagados por la sociedad filial, hasta que revierta el FUT negativo por completo.
Ello no existe en otras latitudes. Lo que sí existe son reglas carryback que permiten recuperar las pérdidas de un año corriente cuando en uno o dos años anteriores hay utilidades retenidas que pagaron impuesto, y solo hasta por un monto fijo limitado.
En Chile todas las versiones de carryback son indefinidas.
– Los empresarios realizan reestructuraciones empresariales, fusiones y adquisiciones para absorber el FUT negativo y no pagar por este monto los impuestos de las sociedades con utilidades.
– Se mantienen en forma indefinida las pérdidas tributarias acumuladas (FUT negativo) hasta que las futuras utilidades reviertan completamente las pérdidas pasadas antes de pagar los impuestos corporativos (carryforward indefinido), lo cual es común en otros sistemas.
– Se constituyen vehículos en paraísos fiscales para desde allí retirar los fondos para el consumo sin pagar el impuesto global complementario.
En resumen, lo que es un problema del FUT chileno y lo ha desprestigiado son las reglas de tratamiento de pérdidas muy favorables y del traspaso de estas en beneficio del accionista o empresario que tiene los derechos sociales, a través de toda una industria de elusión.
Propuesta para Chile: El sistema australiano con transición recaudadora
Régimen General
1. Tasa de 25% de primera categoría para todas las empresas sobre base devengada, con la excepción del sistema 14 ter ampliado propuesto por el Ejecutivo.
2. Las personas deberán declarar sus ingresos totales, incluidos los ingresos de renta empresarial sobre base retirada o distribuida, con sus dividendos y retiros incrementados o “grossed-up” a la tasa de impuesto de primera categoría vigente del 25%, esto es, dividiendo sus retiros y/o dividendos por 0,75 (1 menos 25%). Deberán determinar su renta líquida imponible con esta renta y se acreditará el 25% del dividendo o retiro así declarado en el pago final de global complementario. Para las personas que tienen unas tasas personales inferiores, ello redundará en una devolución de la totalidad de la diferencia del impuesto efectivo del 25% de las empresas y del impuesto efectivo (medio) que resulta de su declaración personal. Proponemos aplicar esta nueva tasa en 2 años más: 22,5% el 2015 y 25% desde el 2016.
3. Se debe definir un nuevo sistema de tratamiento de pérdidas (carryback y carryforward):
a. Proponemos mantener el carryforward en forma indefinida, como es común en otros países. En el caso de limitarse el número de años para el carryforward deberá permitirse que la depreciación instantánea se revierta con utilidades futuras en su totalidad.
b. Eliminar todo tipo de carryback, ya sea a filiales como en la propia .
c. Emitir nuevas reglas de reestructuraciones y divisiones de sociedades, de modo que aquellas que tengan un fin de elusión no puedan traspasar los créditos y las pérdidas tributarias. El SII deberá emitir nuevas normativas para el caso de divisiones, fusiones y adquisiciones tengan sentido económico.
4. Eliminar los retiros en exceso de inmediato. Aplicar el Global Complementario que corresponda a todo tipo de retiros.
5. Terminar con el registro del FUT, es decir, congelar su incremento hasta su desaparición en el período de transición.
Posibles variaciones
Hay que garantizar que esta fórmula pueda recaudar los 3 puntos del PIB que se buscan en régimen. Para ello hay que tener cierta flexibilidad con los parámetros del nuevo sistema.
Entre los elementos que podrían ser ajustados en el nuevo régimen están:
1. Tasa de impuesto corporativo. Parece natural usar la tasa de 25%, propuesta inicialmente por el Ejecutivo, como base para el sistema. Pero nada impide que esta se ajuste levemente para obtener la recaudación deseada.
2. Vimos más arriba que, entre los sistemas integrados, los hay con plena imputación (como Chile y otros países) y con imputación parcial (Gran Bretaña, Corea). Una vez más, la imputación plena parece el punto de partida natural, pero para calzar los montos recaudados se podría introducir un elemento de parcialidad en los créditos que obtiene la persona por montos previamente pagados por la empresa.
3. Hay que precisar los ajustes que se le harán al 14 ter, tanto en tope de aplicación como en mecanismos, para garantizar que sea amigable para las pymes.
Régimen de transición
Acabar con el sistema de una vez, sin una transición desde el actual FUT, generaría una pérdida de recaudación para el Fisco. Ello, puesto que el crédito reconocido a las personas sería de un 25% en lugar de la tasa menor registrada en el FUT, que es de entre 15% y 20% por las utilidades pasadas.
Quienes deben pagar global complementario pagarían menos si se aplica de inmediato el sistema australiano y quienes solicitan devolución recibirán más, puesto que en ambos casos se acredita el 25% una vez determinada la renta líquida imponible incrementada o “grossed-up” al 25%.
Por ello proponemos congelar el FUT positivo y el FUT negativo en el actual nivel.
Respecto al FUT positivo, proponemos mantenerlo para la imputación de los dividendos y retiros que se realicen en los próximos 10 años o hasta su extinción, lo que implicaría realizar las imputaciones y los créditos a tasas más bajas que el nuevo 25%. A medida que se extinga el FUT positivo, o máximo en 10 años, se borra el registro como se conoce. Ello redunda en una mayor recaudación mientras se extingue el FUT por las menores tasas de impuestos que conlleva.
Respecto al FUT negativo, este se elimina y se registran las pérdidas tributarias a nivel de empresa para los efectos del carryforward, como en todos lo países del mundo.
Finalmente, creemos que esta propuesta recauda 3 puntos del PIB, puesto que el impuesto de primera categoría rendirá más al ajustar los tratamientos de pérdidas y las reglas antielusión permitirán incrementar el pago de impuestros personales en las tasas más altas, al disminuir considerablemente la subdeclaración de dividendos y retiros.
