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Las fallas del monitoreo telemático

La tobillera electrónica: una medida tecnológica que cayó presa de los errores en la licitación

por 31 agosto, 2017

La tobillera electrónica: una medida tecnológica que cayó presa de los errores en la licitación
Después de Estados Unidos, Chile es el país de la OECD con más presos. Las cifras oscilan entre 45.000 y 55.000. Al 31 de octubre de 2016, la cifra exacta –según Gendarmería– era de un total de 44.309 reos, con un gasto anual de $316 mil millones para el Estado. El año 2012, Sebastián Piñera aplicó un indulto general de presos y 6.616 reos salieron en libertad y otras 2.212 personas vieron facilitada su excarcelación. Políticas como esta explican las variaciones del número de encarcelados. En este caso, de un solo golpe los reos disminuyeron en más de un 15%. El costo de las cárceles ha generado interés por programas que pertenecen a la llamada “prisión electrónica”, pero su implantación en el país no ha estado exenta de graves errores que han dañado las arcas fiscales y dificultado la introducción de esta política penitenciaria.
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El primer ministro de Justicia de Sebastián Piñera, Felipe Bulnes, declaró –un día antes del incendio de la cárcel de San Miguel que terminó con 81 presos muertos– que sus visitas constantes a las prisiones le habían “oprimido el corazón”. Convencido de la necesidad de un cambio drástico de la situación, contrató un diagnóstico con la empresa norteamericana Altegrity Risk International, de propiedad de William Bratton, el famoso ex jefe de policía de Los Ángeles y de Nueva York  durante la época del alcalde Rudolph Giuliani, e impulsor del programa Tolerancia Cero.

Lo hizo sin licitación, mediante trato directo a un costo de  US$3,8 millones (Decreto N° 270 de 21 de abril de 2011 del Ministerio de Justicia). La consultoría contemplaba una completa reingeniería del obsoleto sistema penitenciario chileno, e incluía diseñar y poner en marcha cuatro nuevos penales. Lo último no se pudo concretar porque el ministerio fue incapaz de construir las cárceles en el plazo acordado, pero sí se concretó el Informe Final que concluyó con un detallado y lapidario diagnóstico de las fallas de Gendarmería y del despilfarro de recursos públicos en materia de cárceles.

En él se recomendó tomar medidas correctivas, so pena de verse el país condenado a seguir reproduciendo un gasto fiscal excesivo, con cárceles que no responden al perfil promedio de los reclusos; con escaso mantenimiento de la infraestructura; mal sistema de clasificación y segregación de presos; altos niveles de hacinamiento; casi nula rehabilitación; sistemas operativos y de estadísticas no estandarizados y formación inadecuada del personal de Gendarmería. Un buen programa de clasificación de reos, aseguró la consultora, arrojaría que la mayoría de los internos chilenos son de media y baja peligrosidad y que requieren recintos de menor costo.

De esta visión tomó impulso la idea de usar de manera intensiva los mecanismos de “prisión digital” e introducir las tobilleras y brazaletes electrónicos en casos de restricciones de libertad donde ello fuera posible.

Pero tal cambio no es menor, considerando el anclaje burocrático de un servicio utilizado para muchos fines por la política contingente, como es Gendarmería. El tema vino acompañado, además, por un intenso debate sobre qué es la “prisión electrónica” y sus riesgos, pues la aplicación de medios electrónicos para el control de personas con restricciones de libertad, a través de dispositivos como muñequeras y tobilleras electrónicas monitoreadas desde un centro de control telemático, lesionan –según sus contradictores– otros derechos de los presos. Entre ellos, los referidos a la intimidad, el honor o la imagen de quienes los portan.

Los argumentos positivos, en cambio, señalan la eficiencia de los artefactos en la prevención y control de una gama amplia de delitos menores. Para los promotores, el viejo paradigma de control que tienen las actuales cárceles sigue concibiendo a la prisión como un lugar y no como una condición de libertad restringida. Y mientras todas las actividades humanas se han adaptado a las condiciones de la era digital, los sistemas penitenciarios siguen en el pasado.

Para Chile, con un exceso de presos, el tema es importante. Después de Estados Unidos, es el país de la OECD con más presos, entre  45.000 y 55.000 presos efectivos, según las circunstancias. La cifra exacta de Gendarmería, al 31 de octubre de 2016, era 44.309 reos, con un gasto anual de mantención de $316 mil millones. En el año 2012, Sebastián Piñera aplicó un indulto general que benefició a 6.616 reos y simplificó las excarcelaciones para 2.212 personas, disminuyendo de golpe en más de un 15% la población penal. Se piensa que la prisión electrónica ayudaría a una mayor racionalidad en las restricciones de libertad, con un significativo alivio de las arcas fiscales.

La licitación de tobilleras “a la chilena” el 2013

La introducción de la tobillera electrónica se concretó mediante la Resolución Exenta N° 1.766, de 2012. Las bases de licitación, que fueron elaboradas por el Ministerio de Justicia en consulta con Gendarmería, fueron aprobadas por la Contraloría General recién en enero de 2013, siendo ministra Patricia Pérez Goldberg.

La implementación del sistema no fue del todo pulcra y estuvo rodeada de una serie de anomalías en la adjudicación de la licitación. Después de un proceso muy irregular, se adjudicó a la empresa SecureAlert Inc., de propiedad de la norteamericana Track Group y que es la que presta hoy el servicio.

A la licitación se presentaron tres empresas: Seguridad y Telecomunicaciones S.A., TSCOM SpA, y la mencionada SecureAlert Inc. Las  dos primeras fueron descalificadas por razones técnicas por Gendarmería (Resolución Exenta N° 2.709, de  2013).  SecureAlert Inc. también se declaró inadmisible, pero por exceder  el financiamiento disponible (Resolución Exenta N° 4.555, de mayo de 2013). Por lo tanto, se declaró desierta la licitación. Según la resolución de Gendarmería, la oferta económica de SecureAlert Inc. “no resultaba conveniente a los intereses de la institución, en los términos instituidos en el artículo 23 de las bases administrativas, es decir, por exceder el presupuesto disponible para la contratación de la prestación de que se trata”. De acuerdo a esto, Gendarmería dispuso la realización de una nueva licitación (Resolución Exenta N° 4.586, de 23 de mayo de 2013)

Pero pocos días después, con fecha 5 de junio de 2013, la empresa SecureAlert Inc. impugnó ante el Tribunal de Contratación Pública la decisión de Gendarmería, y solicitó que “se reevaluara su oferta económica, en consideración al interés público general comprometido en ella” y  a que en el proceso de licitación se había omitido una referencia cierta de precio. El departamento Jurídico del Tribunal de Compras solicitó al Ministerio de Justicia que aclarara si la oferta era concordante a los recursos considerados por la autoridad para el referido concurso. Este respondió que "... los precios ofertados en promedio no superan los precios que se contemplaron en el informe financiero". De esto se valió el Tribunal para ordenar adjudicar la primera licitación a SecureAlert.  Es decir, el ministerio le enmendó la plana a Gendarmería ante el Tribunal de Compras y esta se vio obligada a invalidar lo actuado y a adjudicar a la empresa SecureAlert Inc., a través de una nueva Resolución Exenta, la N° 9.536 de 15 de octubre de 2013.

Luego, se firmó el correspondiente contrato, por la atractiva suma de 35 mil millones de pesos y fracción, para un período de 41 meses, y que comprometía a entregar todos los soportes técnicos para poner en marcha el sistema (Resolución N° 2.445, de 15 de noviembre de 2013). El detalle de esta operación está contenido de manera pormenorizada en el Informe Final de Auditoría efectuado por la Contraloría General de la República a Gendarmería y que lleva el N°481 de 28 de  septiembre de 2015.

Las fallas del sistema de control telemático

Los productos contratados tenían como propósito la instalación de un servicio de monitoreo telemático que permitiera supervisar por medios tecnológicos las penas sustitutivas de reclusión parcial y de libertad vigilada intensiva, contempladas en la Ley N° 20.603. Ello comprendía un software de monitoreo, provisión, instalación, reposición y retiro de dispositivos de monitoreo (entiéndase tobilleras o brazaletes), capacitación del personal, puesta en marcha y mantención  del Centro de Monitoreo y del Centro de Respaldo Regional de Monitoreo, y la habilitación y mantención de los mismos, para lo cual se consideró un presupuesto hasta por la suma de $ 35.153.352.000, impuestos incluidos, con un plazo de vigencia de 41 meses. La operación práctica del mismo quedó en manos de Gendarmería, señala Andrés Briceño Sedano, gerente comercial de Track Group Chile, que reemplazó a SecureAlert Inc., “siendo de responsabilidad de la empresa solo proveer los medios técnicos”.

Los productos contratados tenían como propósito la instalación de un servicio de monitoreo telemático que permitiera supervisar por medios tecnológicos las penas sustitutivas de reclusión parcial y de libertad vigilada intensiva, contempladas en la Ley N° 20.603. Ello comprendía un software de monitoreo, provisión, instalación, reposición y retiro de dispositivos de monitoreo (entiéndase tobilleras o brazaletes), capacitación del personal, puesta en marcha y mantención  del Centro de Monitoreo y del Centro de Respaldo Regional de Monitoreo, y la habilitación y mantención de los mismos, para lo cual se consideró un presupuesto hasta por la suma de $ 35.153.352.000, impuestos incluidos, con un plazo de vigencia de 41 meses. La operación práctica del mismo quedó en manos de Gendarmería, señala Andrés Briceño Sedano, gerente comercial de Track Group Chile, que reemplazó a SecureAlert Inc.

La implementación, entrega y habilitación del sistema quedaron estructuradas en tres hitos de cumplimiento, a saber: "Actividades para la Puesta en Servicio", "Marcha Blanca" y "Puesta en Operación", con control de la contraparte técnica de Gendarmería, a través de la implementación del Centro de Monitoreo y con personal propio.

Al finalizar el período de prueba o "Marcha Blanca", Gendarmería concluyó que el funcionamiento del sistema de monitoreo presentaba deficiencias que afectaban a la medida de vigilancia intensiva, pues la aplicación no aseguraba el seguimiento exacto del condenado, algo que en general no ocurría con la reclusión parcial, generalmente un encierro de forma continua y en el domicilio del inculpado. A raíz de esto, Gendarmería consideró que se daban los supuestos para un término anticipado de contrato e inició un procedimiento administrativo para llevarlo a cabo. Pero luego, bajo el argumento del interés público comprometido, lo abandonó y acogió lo planteado por la empresa y cambió el contrato original, rebajando la carga de servicio en ese aspecto.

Todo indica que el error provino de las propias bases de licitación elaboradas por el Ministerio de Justicia, en cuanto a que había un desajuste entre la fecha en que la ley contemplaba que se podía implementar el mecanismo de monitoreo intensivo y lo que indicaban las bases, con lo cual el término anticipado del contrato exponía a Gendarmería a perder un juicio indemnizatorio.

De ahí que  Gendarmería de Chile procedió a rebajar las prestaciones del sistema de monitoreo, dejándolo solo para supervisar la pena sustitutiva de reclusión parcial  (Resolución Exenta N° 2.019, de 12 de agosto de 2014), modificando así el contrato celebrado con SecureAlert Chile SpA, el 2013, y usando una cláusula de confidencialidad para impedir que esto se conociera. Consultada la empresa sobre este aspecto, señaló que “ella hizo la inversión para 10 mil presos y que tal cambio no le implicó ningún alivio en su carga de servicios, porque todo lo entregado, de acuerdo a las bases, es para 10 mil presos. A quien sí se le alivió la carga es a la propia Gendarmería”, sostienen, aunque reconocen que es por un error del Ministerio de Justicia de la época. Además, dicen en la compañía, “al momento no se ha llegado siquiera a una facturación del 40% del valor del contrato debido a los errores del Servicio o el Ministerio respecto de monitoreo intensivo”.

El Informe Final de Auditoría 481 de 2015 de la CGR, contiene una larga lista de observaciones a la licitación, en el que se encuentra este, pero inexplicablemente sin ahondar en detalles, y a la puesta en marcha de todo el proceso, las cuales no pudieron ser desvirtuadas por Gendarmería al momento de responder los requerimientos del órgano contralor. Entre ellas, manuales de procedimiento sin sancionar, concentración de funciones en los encargados del proceso de las tobilleras, debilidades en la formulación de las bases de licitación y publicación de ellas fuera de plazo, procedimientos de cobro de multas a la empresa que no se ajustan a la norma, falta de control al cumplimiento del contrato, carencia de acto administrativo del contrato por cambio de razón social de la empresa contratista (de SecureAlert a Track Group Chile), entre muchas otras. La mayoría de alta complejidad (AC), según la nomenclatura usada por la CGR.

Para Track Group, dichas observaciones “son de carácter administrativo y están dirigidas a Gendarmería, y por lo tanto, no la empecen a ella, pues además en su oportunidad prestó asistencia técnica al Servicio para que las desvirtuara debidamente y no es su responsabilidad si no lo hizo”.

La nueva licitación

De acuerdo a informes de la actual dirección de Gendarmería, hay cerca de 4 mil condenados monitoreados con tobilleras, pero se estima que su número debería ser superior a 6 mil o más. Entre las fallas técnicas denunciadas por la prensa, que le fueron consultadas, está que los servidores de respaldo no funcionan adecuadamente ante un corte masivo del servicio eléctrico, que la ubicación de los individuos que portan el mecanismo se dificulta si este se desplaza y queda con facilidad fuera de la cobertura de los prestadores telefónicos, los que tienen a menudo intermitencias severas y carecen de control focalizado de las autoridades de telecomunicaciones.

En Gendarmería señalan que este es un problema que no es enteramente atribuible a la empresa que provee los softwares o al propio centro de monitoreo de Gendarmería, que administra el sistema, sino que depende en gran parte de la calidad de los prestadores telefónicos, aunque –según las bases de licitación– la responsabilidad la debe asumir la compañía.

Un documento interno de la subdirección de Administración y Finanzas de Gendarmería, de mediados de 2016, constata que el servicio carece de un protocolo de pruebas medianamente riguroso que evite este tipo de incidentes, y de “un servicio de soporte continuo de 24 horas, sino (tiene) solo atención de horario normal”. El mismo documento detalla que la posición GPS no se refleja en tiempo real, que para los efectos del contrato es de un minuto del victimario respecto de su víctima cuando el acercamiento es más allá de la zona de exclusión de 2 km. La posición se refleja bien cuando el victimario se mueve a menos de 5 km/h. Pero "cuando se desplaza a una mayor, el sistema no refleja la imagen y los desplazamientos reales”. Consultadas fuentes de la Subtel, responden que no existen protocolos especiales de control sobre este tipo de servicios.

La tendencia es al aumento del uso de estos implementos de prisión electrónica. Al respecto, la Dirección Nacional de Gendarmería asegura que “el nuevo proceso de licitación, que se encuentra en proceso de adjudicación, en sus Bases, eliminó cualquier posibilidad de que los errores y ambigüedades producidos en el Contrato que termina, vuelvan a producirse”.

Más aún, precisa, “hay que recordar que se hizo un sumario interno respecto de la primera licitación para determinar si había responsabilidad administrativa de los funcionarios que elaboraron las bases y en el contrato con la empresa SecureAlert SpA (Track Group Chile)", y en general –sostiene– “hemos sido extremadamente atentos a seguir las indicaciones de la Fiscalía Nacional Económica respecto de las licitaciones: primero calificación técnica y, producida esta, determinación por mejor precio, eliminando cualquier sesgo de discrecionalidad, para no repetir los errores de la primera licitación”.

En días recientes, por unanimidad (26 votos a favor), el Senado aprobó y despachó a la Cámara el proyecto que incorpora una medida cautelar especial en favor de las víctimas de violencia intrafamiliar y faculta al tribunal, en casos calificados, a controlar su cumplimiento por medio del uso de algún sistema de supervisión electrónica con monitoreo telemático (tobillera o pulsera electrónicas), una aplicación para teléfono móvil de botón de pánico, plataforma web u otra tecnología análoga, que permita a la policía otorgar auxilio inmediato a la víctima.

El perfil de la población a la cual se le ha instalado este dispositivo corresponde, en el 89% de los casos (4.684), a varones y solo un 11% ( 606) a mujeres. A diciembre de 2016, de los presos, 45 mil, casi un tercio (14.371) está en prisión preventiva mientras la Fiscalía realiza investigaciones para definir su futuro procesal. Lo referido a violencia intrafamiliar y los datos de la prisión preventiva, junto con la composición de los delitos, permiten prever un aumento en el uso del sistema: 22.081 hombres y mujeres están presos por delito de robo,  9.971 por infracción a la Ley de Drogas, y solo 3.370 por homicidios, 3.129 por delitos sexuales y 3.095 por infracción a la Ley de Control de Armas.

El costo de la prisión electrónica es infinitamente más bajo que el de la cárcel real. Un reo encarcelado cuesta alrededor de 600 mil pesos mensuales, mientras que uno en  libertad restringida con una tobillera, alrededor de  $120.000, "con la ventaja de trabajar y reinsertarse de mejor manera”, dicen en Gendarmería. Esta cuenta, poca gente la hace.

*Santiago Escobar es abogado y experto en temas de Seguridad y Defensa.

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