Opinión
A partir del año 2021, Zofri S.A. contrata asesorías para desarrollar una estrategia que les permita extender el plazo de concesión, sin tener que pasar por una ley. El camino elegido es la solicitud anticipada de extensión del contrato dirigida a la autoridad administrativa, el Ministerio de Hacienda. Esto significa renovar el mismo contrato y condiciones (con tuición sobre la Zona Franca Industrial de Arica y sin modernización del sistema de control). Dicho “trámite” fue iniciado el mismo año. En noviembre de 2022, el Gobierno procede a retirar de la Cámara de Diputados el proyecto de ley y deja abierto el camino administrativo para la extensión de concesión en los términos referidos. Las consecuencias son fáciles de prever, nuevamente se priva a Arica de una herramienta fundamental para su desarrollo, atendida su vocación productiva.
El golpe de Estado de 1973 no es sólo una ruptura democrática del país, también es un cambio drástico de la orientación de la política económica. Hasta ese año, la política económica de Chile, y de la mayor parte de los países latinoamericanos, puede considerarse desarrollista, sustituidora de importaciones y orientada a las relaciones económicas de bloques homogéneos.
Derivado de las hipótesis de la CEPAL sobre el “empeoramiento secular de los términos de intercambio”, los países seguían políticas promotoras de la industrialización para elaborar productos cuyo destino era el mercado nacional y países con acuerdos de colaboración económica (ALALC, Pacto Andino y otros).
En Arica, se habían concentrado incentivos importantes a la industria manufacturera. Se habían instalado empresas armadoras de vehículos, electrodomésticos, insumos industriales.
La dictadura asume políticas diferentes: de corte monetario para el control de los precios, de mercado para la asignación de recursos y de apertura total y unilateral al comercio internacional. Las autoridades económicas de la época entendían que ese tipo de políticas supondrían costos para las empresas industriales; que difícilmente sobrevivirían. Las importaciones, que no encontraron barreras arancelarias significativas, y se encontraron con un país cuya moneda estaba sobrevalorada, simplemente barrieron con los productos elaborados dentro del país. Esto afectó severamente a Arica por su concentración industrial.
Los intereses de los empresarios locales tuvieron cierto eco en las autoridades de la dictadura y es así como en 1977 se dicta el Decreto Con Fuerza De Ley Nº 341 de Hacienda, Sobre Zonas Francas. En síntesis, este decreto autoriza la operación de Zona Francas en Iquique y Punta Arenas. La Zona Franca se entiende como “El área…perfectamente deslindada…amparada por presunción de extraterritorialidad aduanera. En estos lugares las mercancías pueden ser depositadas, transformadas, terminadas o comercializadas, sin restricción alguna.
Esta Ley le otorga a Arica, un estatus especial. En su título VII, promueve “Normas Especiales para Arica” y establece que “El régimen preferencial establecido por el decreto ley 1.055, de 1975, y sus modificaciones, para la Zona Franca de Iquique será aplicable, en los mismos términos, a las empresas industriales manufactureras instaladas o que se instalen en Arica… Se entenderá por empresas industriales a aquellas que desarrollan un conjunto de actividades en fábricas, plantas o talleres, destinadas a la obtención de mercancías que tengan una individualidad diferente de las materias primas, partes o piezas extranjeras, utilizadas en su elaboración.
Igualmente, dicho régimen preferencial será aplicable a las empresas que en su proceso productivo provoquen una transformación irreversible en las materias primas, partes o piezas extranjeras utilizadas para su elaboración.”
Estas “normas especiales” otorgan ventajas de costos a las empresas industriales de Arica. Es claramente, una compensación por la aplicación de las nuevas políticas económicas. De hecho, fueron numerosas las empresas que intentaron competir en el mercado local con productos apenas maquilados en la Zona Franca Industrial.
Simultáneamente, numerosos problemas de administración y gestión de la Zona Franca de Iquique, en manos de una Junta de Administración y Vigilancia, provocaron que en 1989 se disolviera dicha Junta y se creara una Sociedad Anónima, mediante la Ley número 18.846, que “Autoriza La Actividad Empresarial del Estado en Materia De Administración y Explotación de la Zona Franca de Iquique.” Nace Sofri S.A.
Esta ley, sin embargo, ignora por completo la Zona Franca Industrial de Arica, la que no era administrada ni gestionada por ninguna autoridad administrativa. A principios de los 90s, el deterioro socio económico de Arica era evidente y se había convertido en un problema político a resolver para la recuperada democracia.
Las autoridades de la época deciden entonces encargar la administración del Sistema de Zona Franca Industrial a la recientemente creada Zofri S.A., a través del Decreto 672 de 1990, que “Aprueba Contrato de Concesión de la Administración y Explotación de La Zona Franca de Iquique, Celebrado Entre el Estado de Chile y la Sociedad «Zona Franca De Iquique S.A.»
Este decreto formaliza la relación entre Zofri S.A. y el Estado, pero, además incorpora en su artículo 2°, la gestión de los beneficios otorgados a las empresas instaladas en Arica bajo el régimen de Zona Franca Industrial, de la ley antes citada.
El contrato otorga plenos poderes de gestión a Zofri S.A. Esto incluye la elaboración de un Reglamento Interno de Operación (RIO), que (solamente) debe ser “puesto en conocimiento” del Ministerio de Hacienda.
Además, Zofri S.A. se encarga de la supervisión y control del cumplimiento de las normas de Zona Franca. El contrato de concesión tiene un plazo de 40 años, en los que el Estado “se compromete a mantener con la sociedad anónima administradora y con los usuarios que con ella contraten, a mantener en forma permanente la inmutabilidad de los privilegios indicados”. Debe notarse que el plazo del contrato se encuentra a 7 años de vencer; el 2030.
Arica es una zona que sufre con mayor fuerza los cambios de política económica que impulsa la dictadura. La historia económica de Arica de los últimos años del siglo XX, son de una lenta decadencia. La industria local no logra competir con los productos importados que ingresan sin aranceles, y en el contexto de una lucha antiinflacionaria que encarece la moneda local desde mediados de los 70s, hasta mediados de los 80s.
Así la industria local empieza a colapsar y a comienzos de los 90s, habían desaparecido las empresas productoras de electrodomésticos y la mayor parte de las automotrices. Sólo quedaba General Motors entre las automotrices y un pequeño conjunto de empresas proveedoras de la Minería.
El escenario económico se transforma en crisis social hacia 1993, con la protesta de diversos sectores ciudadanos, que, encabezados por dirigentes gremiales, protestan con banderas negras en la ciudad.
El Gobierno de la época era consciente del decaimiento de Arica. Por esos años se aplican diversos programas de apoyo a la instalación de empresas productivas en Arica. El plan Cocharcas, se inaugura el Parque Industrial Chacalluta (propiedad de Zofri S.A.), se promulgan dos “leyes Arica”, se traslada la matriz de Corfo y de la Seremi de Agricultura de la entonces Región de Tarapacá a Arica, se crea la CORDAP y muchas otras iniciativas, se extienden desde comienzos de los 90s hasta principios del Siglo XXI.
Pero Arica no logra aumentar su ritmo de actividad económica y, de hecho, la crisis económica comienza a impactar el crecimiento demográfico de la Provincia. A comienzos del Siglo XXI, el desempleo en Arica se situaba sistemáticamente en dos dígitos, duplicando durante muchos años al desempleo nacional (1). La pobreza y la pobreza extrema, duplica los promedios nacionales y el repertorio de políticas económicas parece agotarse.
Por esos años comienza a gestarse la idea de crear una nueva Región en vista que las autoridades situadas en la capital regional, Iquique, no lograban tampoco, siquiera, explicar la situación de Arica. La creación de una nueva Región, sin embargo, requería una reforma constitucional, que se realizó durante el Gobierno de Ricardo Lagos. Casi inmediatamente se crean las regiones de Arica y Parinacota y de Los Ríos, las que entran en funcionamiento a mediados de 2007.
La crisis “subprime” que comienza a fines de 2008 y se extiendo por todo el año 2009, en su fase más crítica, no resulta un escenario económico propicio para la expansión económica de la nueva región. La planta General Motors que funcionaba en Arica, anuncia en 2007 su cierre, que se materializa en julio de 2008 dejando más de 400 trabajadores, directos, altamente calificados, además de otros 150 trabajadores indirectos que trabajaban para proveedores y contratistas, desempleados y produciendo un impacto notorio en el PIB de la Región (posteriormente en 2009, la matriz GM de USA, quebraría debido a las pérdidas que acumulaba). Otras empresas importantes sufren el impacto de la crisis también.
Sin embargo, en términos relativos, la Región reduce su distancia económica respecto del resto del país. El desempleo promedia el 8%, mientras en el resto del país superaba los dos dígitos en promedio. Las mediciones de pobreza regional muestran una reducción relativa importante, acercándose a los promedios nacionales y, de hecho, la CASEN del 2011 (con datos del 2010) (2) muestra que la única región en Chile en que disminuyó la pobreza, fue en Arica y Parinacota.
Desde el comienzo de la administración de la nueva Región de Arica y Parinacota, se producen problemas en la relación de las autoridades regionales con Zofri S. A.
La Zofri S.A. quedó con la misión de gestionar dos sistemas “francos” muy diferentes. Por una parte, la Zona Franca de Iquique, que es un recinto cerrado y delimitado, cuyas propiedades no pueden enajenarse y la Zona Franca Industrial de Arica, que no tiene restricciones físicas. El procedimiento para que una empresa se acoja al Régimen de Zona Franca Industrial de Arica consiste en:
El problema de diseño de este mecanismo es que Zofri S.A. obtiene más del 80% de sus ingresos del arriendo de galpones y locales localizados en Iquique. Otro 10% de la gestión de documentos SRFs y ZETAs y el resto de las prestaciones de servicios y otras fuentes de ingresos.
En el caso de la Zona Franca Industrial de Arica, no existe la posibilidad de captar arriendos por propiedades acogidas a Zona Franca, pues las empresas industriales pueden instalarse, en terrenos de su propiedad, en cualquier lugar que autorice el Gobierno Regional. La conducta de Zofri S.A. es consistente con dicho problema de incentivos, como se explica a continuación:
Un Comité Interministerial y las autoridades electas de los años 90, culminaría con la promulgación de la Ley Nº 19.420 conocida como “Ley Arica” (I), que estableció incentivos para el desarrollo económico de las Provincias de Arica y Parinacota, promulgada en Octubre de 1995 por el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Esta es la ley que agrega otro tipo de empresas que pueden acogerse al régimen de Zona Franca Industrial de Arica como se mencionó antes.
Esta nueva definición produce una reacción adversa por parte de Zofri S.A. que demanda al Estado por vulnerar los derechos que sostenía tener en virtud del Contrato de Concesión, fijado en decreto 672. El fundamento era que este nuevo tipo de empresas (que agregan valor a la producción), se convertían en una amenaza para la Zona Franca Comercial debido a la cercanía de las exigencias como usuario. No deja de ser paradójico que una empresa demande a su accionista mayoritario por efecto de una ley.
Zofri S.A. perdió esta demanda y, de hecho, comenzó a autorizar a algunas empresas de servicios para operar bajo el régimen de Zona Franca Industrial en Arica, las que fueron hostigadas de diversas maneras. Un ejemplo es el caso de Comercial Santa Nené, que envasaba productos alimentarios que importaba a granel y que, a juicio de Zofri, era una empresa comercial disfrazada de industrial.
Además, como se mencionó antes, no surte los efectos deseados y se hace necesaria una nueva Ley que perfeccione algunos aspectos de la Ley Arica I.
El 20 de abril del 2000 se promulga la Ley 19.669 (Ley Arica II). Esta norma establece nuevas derogaciones arancelarias a los productos manufacturados en Arica. Adicionalmente, en la ley, a petición de Zofri S.A., se crea una nueva Zona Franca Industrial en Alto Hospicio (provincia de Iquique) pero en un recinto cerrado sujeto a la jurisdicción de Zofri S.A.
Este recinto cerrado en Alto Hospicio es una herramienta de competencia para las empresas industriales que requieran instalarse en el extremo norte de Chile. De hecho, Zofri S.A. invierte cuantiosos recursos en este nuevo centro, lo que no ocurre en el Parque Industrial Chacalluta, que también es propiedad de Zofri S.A., donde podrían operar empresas en las mismas condiciones que en Alto Hospicio, pero que no tiene la exclusividad respecto al resto de la región.
Nuevamente los resultados de desarrollo para Arica, no son los esperados. Como se mencionó, ya se había comenzado el proceso de creación de una nueva Región. De esa manera, en marzo de 2007, en el gobierno de la presidenta Bachelet, se promulga la Ley 20.175 que crea la Región de Arica y Parinacota que comenzaría su funcionamiento seis meses después.
Sin embargo, la Ley 20.175 no cambia un aspecto crucial de la gestión del Régimen Especial de Zona Franca Industrial de Arica, pues no altera las funciones (atribuidas o legales) de Zofri S.A. para la nueva Región. De acuerdo con la Ley de Zonas Francas y a la que crea la Región, se establece que quién informa y autoriza la instalación de empresas en ese régimen en Arica son las autoridades de la nueva región. Pero el sistema de supervisión y control permanece en Zofri S.A. Dicha anomalía pronto revelaría su importancia, pues devela el papel que había tenido Zofri S.A. en los años 90. La puesta en marcha de la nueva región y el ejercicio de las nuevas autoridades comienza a producir problemas cuando se captan nuevos inversionistas interesados en dicho régimen especial.
Un caso resulta paradigmático, el de H.A. Motors, una empresa de capitales paquistaníes, que en agosto de 2008 comenzó su tramitación para acogerse al régimen de Zona Franca Industrial en Arica.
Obtenidas las autorizaciones de Aduanas y del Gobierno Regional para instalarse y luego de invertir US$ 21 millones en vehículos, terrenos e instalaciones, Zofri S.A. no autorizó el contrato de usuario. Recurre de protección contra el director regional de Aduanas y el Intendente Regional de Arica y Parinacota. La corte de Apelaciones de Arica, falla en contra de Zofri S.A. y apela a la Corte Suprema, sin extender el contrato de usuario a la empresa.
La 3ª Sala de la Corte Suprema falla en abril de 2009 (3), nuevamente en contra de Zofri S.A., estableciendo que esta empresa no puede estar siendo perjudicada por acciones ocurridas “fuera de la esfera del contrato de concesión de la recurrente”. En efecto, el Contrato de Concesión comprende el recinto amurallado ubicado en Iquique.
En los medios se anuncia que podrían ser 120 las empresas interesadas en instalarse en Arica luego del anuncio de instalación de H.A. Motors, sin embargo, Zofri S.A. detiene varios proyectos análogos y la totalidad de esas empresas, termina desistiendo.
El conflicto entre los intereses de Zofri S.A. y los objetivos de desarrollo de la Región de Arica y Parinacota se hace evidente y público.
En los primeros meses de 2011, las autoridades políticas mencionan un “conflicto” potencial entre Zofri S.A. y las autoridades regionales, que aspiran a prevenir mediante un “protocolo” de resolución de conflictos, para dirimir diferencias entre el concesionario y las autoridades encargadas de evaluar y autorizar empresas en el régimen de Zona Franca Industrial. Consiste en designar como árbitro, en caso de discrepancia, al Director Nacional de Aduanas y eso lleva al plano político las solicitudes de los usuarios. En Arica, se le considera un subterfugio, ilegal e innecesario, que sólo se explica por el interés de cambiar la Ley Arica I.
Finalmente, el protocolo no se implementa y lo que se resuelve es un cambio “administrativo”, en el que se altera el orden de las presentaciones de los potenciales usuarios de la Zona Franca Industrial de Arica. Desde ese año, las empresas que deseen hacerse usuarias de Zona Franca Industrial, deben comenzar su trámite en las oficinas de Zofri S.A en Arica. Con ello se le otorga un control previo a Zofri S.A. de los proyectos industriales y, de hecho, detiene la presentación de proyectos acogidos al sistema.
A petición de Zofri S.A. desde marzo de 2021 (mensaje 025-369) se discutió un proyecto de Ley que “tiene por objeto prorrogar la vigencia del régimen de Zona Franca para la ciudad de Iquique y perfeccionar el régimen de administración de la Zona Franca Industrial de Arica, y de las demás Zonas Francas del país”.
Como se comentó, la concesión de Zofri S.A. expira el 2030 y el plazo remanente se considera insuficiente para proyectos comerciales potencialmente interesados en operar en Zona Franca. Es decir, el proyecto de ley soluciona un problema comercial de Zofri S.A.
En este proyecto, a iniciativa del Gobierno y debido a los sistemas de modernización de Aduanas iniciados el 2015, se termina el sistema de administración de usuarios de Zofri S.A. y todo el proceso de autorización, evaluación y control del sistema queda en manos de Aduanas. Con ello se autonomiza la administración de la Zona Franca Industrial de Arica y, nuevamente, Zofri S.A. se opuso. No sólo sus directivos concurrieron a la cámara de diputados, también, se manifestaron públicamente, con organizaciones sociales, sindicatos y autoridades políticas de Iquique.
Como se ha comentado, Zofri S.A. no acepta la pérdida de control sobre la Zona Franca Industrial de Arica. El proyecto de Ley en el Congreso concede lo solicitado por la empresa, es decir la extensión de la concesión. La única objeción es la pérdida de control sobre la Zona Franca Industrial de Arica.
A partir del año 2021, Zofri S.A. contrata asesorías para desarrollar una estrategia que les permita extender el plazo de concesión, sin tener que pasar por una ley (4). El camino elegido es la solicitud anticipada de extensión del contrato dirigida a la autoridad administrativa, el Ministerio de Hacienda. Esto significa renovar el mismo contrato y condiciones (con tuición sobre la Zona Franca Industrial de Arica y sin modernización del sistema de control). Dicho “trámite” fue iniciado el mismo año.
En noviembre de 2022, el Gobierno procede a retirar de la Cámara de Diputados el proyecto de ley (5) y deja abierto el camino administrativo para la extensión de concesión en los términos referidos. Las consecuencias son fáciles de prever, nuevamente se priva a Arica de una herramienta fundamental para su desarrollo, atendida su vocación productiva.
Ello es inaceptable y, en estas condiciones, queremos recoger la iniciativa del Gobierno del Presidente Boric, respecto a la Zona Franca de Punta Arenas. Recientemente (6) el Gobierno entregó al Gobierno Regional de Magallanes la administración de la Zona Franca de Punta Arenas y creemos que de manera análoga, ello debe hacerse en la Región de Arica y Parinacota, como una manera de fortalecer el proceso de regionalización en marcha.
