«La pregunta crucial es qué ha ocurrido con la capacidad productiva de la economía, sus instalaciones productivas y su fuerza laboral, para que se haya dado la caída indicada, en un período tan breve. Estas dudas surgen más allá de los problemas institucionales que están mostrando los comités de expertos encargados de determinar (¿adivinar?) el precio del cobre y las variaciones de la capacidad de crecimiento de la economía nacional».
El Informe de la Hacienda Pública, que le entrega el marco conceptual y político a la propuesta de presupuesto es un documento sólido intelectualmente e, inusualmente, transparente para lo que es la práctica histórica. Revela con bastante claridad lo que son las preocupaciones de la Administración: proyectar hacia el futuro el sólido prestigio fiscal del Estado chileno. Una contribución decisiva del Estado para mejorar la capacidad productiva y la competitividad del país, queda pendiente.
Los objetivos de la política fiscal y los cambios metodológicos en la estimación del balance estructural
El ministro de Hacienda ha definido que el objetivo central de la política fiscal de los próximos años consistirá en una gradual consolidación del déficit estructural, de manera de asegurar la solvencia de las finanzas públicas en un horizonte de mediano y largo plazo, junto con mantener un acceso al financiamiento externo a bajo costo. No obstante este objetivo central, el ministro reafirma la necesidad de que, dado el ciclo de desaceleración por el que atraviesa la economía, la consolidación fiscal sea gradual para evitar un freno abrupto a la demanda interna, y con ello menores niveles de actividad económica y mayor desempleo. Resalta también lo importante que considera el gobierno a la reducción del déficit fiscal y su predictibilidad para asegurar una adecuada coordinación con el Banco Central y sus decisiones de política monetaria.
En este contexto, se plantea como objetivo una reducción gradual anual de 0,25 puntos del PIB del déficit estructural que alcanzará el 2015 1,6 puntos del PIB y debería reducirse a 1,3 en el próximo año presupuestario. De esta forma, en el año 2018 el déficit estructural se ubicaría en torno a 0,8% del PIB. Desde la oposición algunos han criticado este objetivo aduciendo que se trata de un déficit muy alto y que en tal sentido se amenaza la sostenibilidad de la política fiscal. Más aún, tienen dudas respecto de que el precio de tendencia del cobre (esto es, las estimaciones respecto de su precio promedio en los próximos 10 años) se ubique en US$ 2,98, cuando en los últimos meses el precio de la libra de cobre se ha movido en torno a US$2,3.
No se trata de una discusión fácil. Es poco probable que una reunión de expertos en el 2004 pudiera haber predicho los niveles que alcanzaría el precio del metal en el período 2005-2014. En tal sentido, el US$ 2,98 dólares la libra para los próximos 10 resulta razonable. Más aún cuando el dólar estimado para el cálculo de los ingresos del sector público en el 2016 se ubica en US$ 2,50 la libra, 2 centavos por debajo del utilizado para el presupuesto del presente año y 8 centavos por debajo del precio promedio (simple) del cobre en lo que va del presente año. Todo ello teniendo en cuenta la expectativa de un ligero mejoramiento del comportamiento de la economía internacional.
No parece tampoco razonable la crítica de que la política fiscal para el 2016 es permisiva al aceptar un déficit efectivo de 3,3% y uno estructural de 1,3%. Parece no valorarse la importancia de la política anticíclica. Esta política, de buscar definir el presupuesto sobre la base del balance estructural o cíclicamente ajustado del Gobierno Central definido como el balance fiscal que se obtendría si el nivel de actividad se ubicara en su tendencia y si el cobre fuera igual al promedio esperado para los siguientes 10 años, es un importante avance en la política fiscal que permite moderar las reducciones de gasto público en los años malos, que implicaban graves costos sociales, sobre la base de moderar los gastos en los años buenos.
Esta indiferencia respecto de los costos sociales de un ajuste más restrictivo, resulta más cuestionable si se toma en cuenta la discusión en torno al nivel efectivo del producto tendencial. En efecto, el presupuesto para el 2016 introduce modificaciones en la forma que se estiman los ingresos estructurales del país. Hasta el año anterior la costumbre era presentar el balance estructural con los parámetros determinados el año anterior sin revisar su valor en función de los cambios en el precio de referencia del cobre o de la brecha del producto determinados por los comités de expertos. En el informe de la Hacienda Pública, se ha tomado la decisión de reflejar la modificación reciente de los parámetros estructurales indicados, de manera de utilizar la información más reciente al respecto.
Desde el punto de vista de la prudencia presupuestaria ello resulta razonable. La implicancia es que al caer el PIB tendencial, cae la estimación de los ingresos estructurales y con ello, obviamente, manteniendo los mismos niveles de gasto, crece el déficit estructural. El objetivo político es claro: limitar el crecimiento del gasto público frente a una economía mundial que, si bien presenta aspectos positivos, aparece como principalmente incierta. Tiene también el objetivo de reducir el resquemor existente respecto de una presunta despreocupación del presente gobierno en relación con la disciplina fiscal. No obstante, la causa principal de la decisión es sin duda mantener en el horizonte la decisión de buscar el equilibrio estructural de las finanzas públicas.
¿Cuál es el rol del Estado para recuperar y elevar la capacidad productiva del país?
En una reunión reciente, funcionarios del Banco Mundial hacían ver que la experiencia de los últimos años había puesto en cuestión la convicción de que una vez que el Gobierno generaba condiciones macroeconómicas estables y una institucionalidad económica razonable, cabía solo sentarse a esperar que la economía creciera dinámicamente. Lamentablemente eso no ha sucedido. La gran pregunta es entonces qué debe hacerse para asegurar un crecimiento dinámico y cuál es el rol del Estado en ello.
Según las estimaciones del último informe del Comité de expertos, el PIB tendencial, esto es, la capacidad de crecimiento futura de la economía, habría caído desde un 4,3% en el 2014 a 3,6% en el presente año. Si bien algunos sostienen, con rapidez, que ello es consecuencia de las reformas impulsadas por el actual Gobierno, la pregunta crucial es qué ha ocurrido con la capacidad productiva de la economía, sus instalaciones productivas y su fuerza laboral, para que se haya dado la caída indicada, en un período tan breve. Estas dudas surgen más allá de los problemas institucionales que están mostrando los comités de expertos encargados de determinar (¿adivinar?) el precio del cobre y las variaciones de la capacidad de crecimiento de la economía nacional.
En efecto, el Informe de la Hacienda Pública muestra cómo el PIB tendencial, esto es, la capacidad de producción de largo plazo del país, varía para el período 2010-2016 con cada informe del Comité de Expertos. Es así como los consultados en el 2012, estimaban el crecimiento del PIB tendencial en torno al 5% en todo el período mientras que el informe del último comité ubica el crecimiento potencial para el año 2014 por debajo del 4%. Es así como la determinación del PIB tendencial, elemento fundamental para definir las magnitudes del presupuesto público, resulta extremadamente difícil de determinar.
Más allá de estas dudas metodológicas, es claro que el país enfrenta graves problemas estructurales. Un estudio de la Confederación de la Producción y el Comercio realizado por la consultora internacional McKinsey muestra que, mientras en la década de los 90 la productividad total de factores (PTF) estuvo en 1,2% anual, en la década del 2000 fue negativa, alcanzando una caída promedio anual de -0,5. Peor aún, en lo que va de la presente década, la PTF ha presentado una caída promedio de-1%. Otros estudios presentan diferencias, pero en lo grueso se comparte esta apreciación.
Probablemente el principal problema que presenta la estrategia de política fiscal es la relativa indiferencia con que se observa y se aborda la caída del PIB tendencial y asociado a ello la falta de elementos que aclaren cuál es el rol del Estado para salir del empantanamiento estructural que enfrenta la economía nacional desde hace algunos años y que estuvo largamente invisibilizada por los altos precios del cobre. Esto se manifiesta con claridad en el capítulo cuarto del informe del ministro de Hacienda, “Estado de la Hacienda Pública”, en que retomando la Agenda de Productividad dada a conocer en el 2014 se muestra una larga lista de medidas que se están instrumentando para elevar la productividad y mejorar las perspectivas de crecimiento de la economía nacional en el largo plazo. Se trata, todas ellas, de medidas razonables pero que se caracterizan por su dimensión acotada y no van más allá del esfuerzo permanente que hace un país para mejorar un desempeño que en lo fundamental esta operando bien. No obstante, sabemos que enfrentamos un momento especial. El modelo de crecimiento muestra señales de agotamiento.
Haciendo un símil con las decisiones en materia de infraestructura, la política de desarrollo productivo e innovación actual sería como si en 1994, en lugar de impulsar el gran programa de desarrollo de la infraestructura nacional que cambió totalmente el escenario vial con las autopistas urbanas e interurbanas, la infraestructura de aeropuertos y puertos entre otras materias, hubiésemos impulsado un programa de muchos pero pequeños mejoramientos de la antigua infraestructura nacional. De haber tomado esa opción, hoy estaríamos enfrentando problemas a los que la mayoría de los otros países de la región están enfrentados y que afectan aún más sus dificultades.
La falta de claridad que muestra la política pública en este campo está asociada a la crisis del modelo de desarrollo y a la incapacidad del empresariado de desarrollar nuevas fuentes de dinamismo para una economía que se inserta en una economía mundial extraordinariamente dinámica y cambiante. Las reformas (más allá de los problemas de la conducción política y más allá del shock que experimenta el empresariado) aparecen como el alibí de un modelo de crecimiento con problemas y un empresariado con una falta de capacidad para asumir un protagonismo, al final del superciclo de los commodities. Estamos a oscuras respecto de los nuevos impulsores del crecimiento, cuando termina el boom de los commodities.
No parece razonable que, en estas circunstancias, pese a la reconocida solidez fiscal del país, caiga la inversión pública y se arguya que lo único que el Estado puede hacer en este momento para contribuir, decididamente, a superar los problemas estructurales de la economía nacional, se limita a lo que se está haciendo en el campo de los recursos humanos vía reforma educacional. Más aún, si se establece como meta para el año 2021 alcanzar el equilibrio estructural, y es claro que la reforma educacional va a continuar captando importantes recursos del erario nacional, pareciera que el esfuerzo en infraestructura y de desarrollo productivo y de innovación se posterga indefinidamente.
La salud pública: ¿cuándo se le pone el cascabel al gato?
El área de salud es otro problema. La dificultad financiera del sector y la dificultad de construir los equipos humanos para abordar los graves problemas de gestión que se enfrentan parecen ser razón suficiente para dejar que las cosas sigan más o menos como están. Se enfrentan dificultades para cumplir los programas de inversión definidos. Más aún, la toma de decisiones, la definición de las políticas siguen procesos que no permiten su traceabilidad. Es recurrente la reaparición permanente de problemas, como las largas listas de espera, que nunca parece terminar. Falta de definición, como ya ocurre desde hace una década, respecto del mix público privado que se quiere impulsar. Es así como se imponen situaciones de hecho, como es el crecimiento de las compras de servicios al sector privado, con graves implicaciones sobre el financiamiento de la salud pública. Existen factores políticos que contribuyen a explicar los retrasos. Intereses de diferente naturaleza, como son los intereses corporativos de los médicos y la difícil relación con el sector privado.
En este contexto, la restricción presupuestaria sirve de excusa para evitar mostrar la incapacidad de la sociedad chilena de abordar una tarea que es crucial resolver para empezar a pensarnos como país desarrollado. Se pierde de vista la importancia del tema para la ciudadanía, sin mencionar los costos políticos que, seguir como estamos, puede tener.
