Modificaciones a la Ley de Responsabilidad Fiscal

Recientemente, el Congreso aprobó el proyecto que modifica la actual Ley de Responsabilidad Fiscal, lo que ciertamente es una buena noticia, ya que se trata de cambios que otorgan mayor robustez al marco fiscal chileno. ¿Cuáles son las principales modificaciones de esta ley?

Antes de presentar los principales cambios, es útil comenzar entregando algo de contexto sobre el estado actual de nuestra institucionalidad fiscal. En Chile, desde el año 2001 la política fiscal se rige por una regla fiscal basada en un “balance cíclicamente ajustado” –también conocida como regla de balance estructural–, sobre el cual cada nuevo Gobierno debe definir metas al inicio de su administración. En términos simples, el objetivo de la regla es guiar el gasto fiscal a través de una medida de ingresos que este “limpia” de fluctuaciones cíclicas –asociadas al PIB, al precio del cobre y al precio del litio– y, por lo tanto, sea una medida que refleje de mejor manera la evolución de tendencia de la recaudación fiscal.

De esta forma, la utilización de esta regla implica que un aumento cíclico de la recaudación fiscal no gatilla un aumento del gasto fiscal, lo que en la práctica ha permitido generar ahorros en tiempos de vacas gordas para poder enfrentar de mejor manera los tiempos de vacas flacas.

Ahora, en relación con la nueva ley, hay dos cambios relevantes que vale la pena destacar.

En primer lugar, en el pasado distintos gobiernos se han desviado de la regla en períodos donde la economía enfrentó shocks de diversa naturaleza –como la crisis subprime de 2008-2009 o la reciente crisis por el COVID-19–, pese a que la actual ley no define ningún mecanismo para hacerlo, es decir, en la práctica se han utilizado cláusulas de escape “de facto”.

Ahora, más allá de que pueda ser razonable una suspensión o desviación transitoria de la regla en períodos de crisis, el hecho de que esto no esté normado, por un lado, resta transparencia al proceso y, además, deja a criterio de cada administración el definir acciones orientadas a retornar a la regla, lo que eventualmente podría perjudicar la sostenibilidad de las finanzas públicas (por ejemplo, estas desviaciones podrían no ser tan transitorias).

La nueva ley corrige esta situación al incorporar formalmente la existencia de cláusulas de escape dentro del marco fiscal, con causales de activación claramente especificadas y donde, además, se exige establecer acciones correctivas para retornar a una situación fiscal sostenible en caso de que sea necesario activarlas. Todo este proceso deberá ser monitoreado por el Consejo Fiscal Autónomo (CFA). 

Por otro lado, si bien definir metas sobre el balance estructural indirectamente también implica afectar la dinámica de la deuda pública –ya que parte importante (aunque no toda) de la emisión de deuda fiscal se realiza para financiar el déficit fiscal–, la normativa actual no requiere señalar cómo la fijación de estas metas afecta la deuda fiscal. Esto cambia con la nueva ley, ya que, además de requerir un pronunciamiento explícito sobre las implicancias y efectos que tendrá la política fiscal sobre el balance estructural, cada nueva administración deberá definir un ancla sobre la deuda bruta de mediano plazo, y deberá también indicar cómo las metas establecidas sobre el balance estructural son compatibles con esta ancla sobre la deuda bruta. 

Al igual que en el caso anterior, todo este proceso deberá ser monitoreado por el CFA. Esta norma constituye una mejora para nuestro marco fiscal, en un contexto donde la deuda pública ha escalado significativamente los últimos años, y de hecho ya comenzó a utilizarse por la actual administración antes de la aprobación de esta ley (el ancla actual definida para la deuda bruta del fisco está fijada en un 45% del PIB). 

No obstante, un aspecto sumamente relevante que no queda especificado en la ley –lo que probablemente busca no rigidizar el marco fiscal– es el cómo se debiese fijar esta ancla sobre el nivel de deuda. De acuerdo con la OCDE (2020), la adopción de un ancla debe lograr un equilibrio entre ser lo suficientemente prudente para garantizar la sostenibilidad fiscal, pero también permitir abordar las necesidades estructurales del país. Asimismo, se indica que la estimación de un valor para esta ancla debiese descansar en no uno sino varios modelos. 

¿Qué se podría mejorar? Existen algunos espacios de mejora que podrían ser abordados en el futuro:

1) En relación con la proyección de gastos, actualmente solo el Informe de Finanzas Públicas (IFP) del tercer trimestre reporta una apertura con proyecciones de los principales componentes del gasto (gasto en personal, subsidios, inversión, transferencias de capital, etc.), mientras que el resto de los IFP reporta únicamente una proyección agregada de los gastos comprometidos en el mediano plazo. Sería conveniente que todos los reportes contengan esta apertura, lo que contribuiría a entender de mejor forma los efectos de la aprobación de nuevas leyes sobe las distintas partidas del gasto.

2) Hoy las proyecciones de ingresos fiscales –variable clave en la construcción del balance– están alojadas en la Dipres. Dada la relevancia de esta variable en los resultados ex-ante del balance, sería positivo que estas fueran realizadas por un organismo autónomo como el CFA.

3) En relación con la estimación de un ancla para el nivel de deuda bruta, es clave que este proceso sea realizado con la mayor transparencia posible, lo que podría complementarse –en línea con recomendaciones del CFA (CFA, 2021)– con una auditoría de los modelos utilizados realizada por organismos expertos. 

OCDE (2020), “Assessing Chiles analytical framework for long-term fiscal sustainability”, Special Report, OCDE.

Consejo Fiscal Autónomo (CFA). (2021b). Informe para el fortalecimiento de la regla fiscal: ancla de deuda, cláusula de escape y mecanismos de corrección.