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Reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental: tema pendiente

por 1 julio, 2019

Reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental: tema pendiente
Resurge la necesidad de buscar arreglos normativos que permitan aplicar adecuadamente el principio precautorio en la evaluación ambiental. Para ello, hay que precisar cómo se aplican las normas de referencia o se entiende la consideración de impactos acumulativos y sinérgicos. Para esto, es también necesario integrar el conocimiento acumulado dentro y fuera del SEIA, en materias de evaluación propiamente tal o de riesgos, conforme la geografía del país lo reconfigure como un insumo para aumentar la calidad de las decisiones ambientales. En este tema, la autoridad no ha avanzado lo suficiente.
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El mensaje presidencial indicó que los objetivos del proyecto buscan perfeccionar y modernizar, sin argumentar qué significa, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Estos aspectos han estado presentes en la discusión desde que el SEIA opera (1997) y los cuatro ejes que contempla el texto ingresado a tramitación parlamentaria, no abordan de manera exhaustiva el desafío.

En efecto, con relación a “ampliar y mejorar los espacios de participación ciudadana dentro del sistema”, se debe señalar que el Ejecutivo decidió incorporar modificaciones dentro del SEIA, descartando instancias de participación temprana que permitieran abordar el diálogo antes de definir los aspectos centrales del proyecto, cuestión que contemplaba el primer mensaje y que apuntaba a recoger las recomendaciones de la comisión asesora presidencial para la Reforma al SEIA.

En efecto, el proyecto elimina la participación temprana como una alternativa válida de reducir asimetrías y canalizar eventuales conflictos socioambientales en los territorios. Incluso, en el editorial de El Mercurio del 27 de junio se criticó lo señalado: “El desistimiento de la participación anticipada que contemplaba el proyecto original es difícil de entender. Aparentemente habrían incidido consideraciones respecto de su eventual vinculación con el mecanismo de consulta indígena según el Convenio 169 de la OIT. En cualquier caso, no es evidente qué se gana con eliminarla. En cambio, la posibilidad de tenerla permitía anticipar, entre otros aspectos, eventuales problemas que se presentarían en la tramitación de un proyecto, evaluar sensibilidades respecto de su ubicación y evitar oportunismos posteriores al inicio del proceso de evaluación propiamente tal. Son estas situaciones las que típicamente retardan las evaluaciones de impacto ambiental. Si lo que se busca es reducir la extensión y asegurar a los inversionistas una mayor predictibilidad, puede ser un error haber descartado esta innovación”.

Lo descrito trae de vuelta la vieja discusión –sin solución– sobre la alta complejidad del SEIA, toda vez que debe evaluar impactos ambientales y sociales generados por proyectos, en concordancia con la permisología asociada. En efecto, los conflictos asociados revelan problemas políticos, técnicos, distributivos y ambientales que no se resuelven solo ajustando la burocracia, considerando que la evaluación ambiental tiene por objeto prevenir la ocurrencia de problemas futuros. Lo anterior es relevante, en la medida que prevalecen en el discurso público voces que relevan que al SEIA se le piden cuestiones que escapan a su naturaleza, como problemas distributivos, sociales o de política pública sectorial diferentes a los “estrictamente” ambientales.

En concreto, la reforma ingresada solo agrega la participación ciudadana en todas las DIA. Sobre este tema el único actor que ha opinado es el sector inmobiliario. Ante el anuncio gubernamental, Vicente Domínguez, director de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI) y de la constructora Socovesa, indicó lo siguiente: “Restar certeza a la industria puede golpear directamente al financiamiento y a la rentabilidad de los proyectos (…). Si esto es generalizado, incluso esto podría traspasarse al precio final. Lo peor es cuando un empresario ha desarrollado toda la inversión de un proyecto y ahí vienen estos componentes que definen si un proyecto puede desarrollarse o no”.

Por su parte, el empresario inmobiliario Cristián Hartwig admitió que la participación ciudadana es muy relevante, pero cree que en este proceso “deben reconocerse a las personas que quieren entregar su opinión, versus las personas que quieren vociferar y oponerse a todo. De abrirse a una participación ciudadana desordenada, puede abrirse una ventana para la gente que no quiere nada en su entorno. Por eso sería óptimo que esta participación sea representativa, ya que en estos casos, incluso, se ha visto que gente tiene una postura crítica, pero luego la retira porque quiere arreglos económicos”. En este sentido, la indicación del mensaje presidencial no aborda la relación particular de los proyectos con los instrumentos de planificación territorial, en tanto política pública y las definiciones asociadas (uso del suelo o densidad permitida, por ejemplo), restando relevancia estratégica al anuncio.

Con relación al proyecto de ley, se valora la obligación de informar y apoyar a las comunidades a través de una oferta de programas y cursos gratuitos para la comunidad, aun cuando no se detalla el cómo. En este sentido, se recalca la idea de que cuando el proyecto ingresa al SEIA las principales decisiones ya han sido tomadas: ubicación, diseño, tecnología, mitigación. Por otro lado, el proyecto no modifica aspecto alguno sobre la incidencia y vinculación de dicha participación en los resultados de la evaluación ambiental, es decir, dar más atribuciones y derechos a las comunidades.

En este sentido, resulta contradictorio que el Ejecutivo plantee mejoras al SEIA, en circunstancias que no firmó el Acuerdo de Escazú, tratado que el país promovió y que apunta a fortalecer el diálogo y la información en el marco del Objetivo de Desarrollo Sostenible Nº16.

Como se ha destacado en los debates sobre esta materia, existe un conjunto de propuestas que hacen referencia a que el Estado debiera implementar instancias previas con información oportuna, entendible e incidente, donde todos los actores puedan representar sus intereses y permitir hacer mejoras a los proyectos. De hecho, se ingresará a tramitación parlamentaria la denominada “propuesta verde”, que dará la posibilidad a la comunidad donde se emplaza un proyecto de llamar a un plebiscito vinculante, entre otros aspectos.

En síntesis, el desafío sigue siendo el mismo, esto es, avanzar en mejores estándares de participación, toda vez que nuestro país es uno de los países con mayores conflictos socioambientales per cápita del mundo. Como señalan académicos e investigadores en materia ambiental, “es de suma urgencia ampliar los espacios de discusión antes y después del SEIA para remediar y reparar a aquellas comunidades históricamente impactadas, promover creativamente más –y no menos– diálogos entre comunidades científicas, de sabidurías ancestrales, de experimentación tecnológica cercana y de sentido común, los cuales nos convoquen en torno a los desafíos de intervenir con prudencia, precaución y cuidado”.

Respecto a “descentralizar la toma de decisiones, fortaleciendo el poder de las regiones y disminuyendo los plazos de tramitación”, se rescata el fortalecimiento de la institucionalidad pública como responsable de la evaluación ambiental, pero no se indica cómo se generarán dichos cambios ni cómo se reducirá la tramitación, más allá de eliminar la instancia del Comité de Ministros.

En este contexto, el mensaje tampoco abordó el fortalecimiento de la Superintendencia del Medio Ambiente y de los Tribunales Ambientales en el desafío de mejorar la situación del país en este ámbito. En el primer caso se ha relevado la necesidad de permitir una fiscalización más robusta y autónoma del ciclo político, incluyendo la adecuada inspección de las medidas asociadas a los impactos sociales. Respecto a los Tribunales Ambientales, se incorpora la revisión de los recursos de reclamación, pero no se introducen cambios en su constitución que incluyan a especialistas sociales o sobre gobernanza, justicia y democracia ambiental, que permitan complementar el análisis de los casos que deberán resolver.

En este punto, resulta relevante citar un estudio elaborado por Espacio Público (2018), el que indicó que la judicialización no sería el principal freno a las grandes inversiones. Según las conclusiones, que consideran los fallos de los Tribunales Ambientales y lo resuelto por la Corte Suprema vía recursos de casación, la efectividad para oponerse por vía judicial a este tipo de iniciativas y lograr su rechazo es mínima. Solo 3 de 106 casos resueltos han logrado retrotraer proyectos a etapas iniciales y, de ellos, ninguno ha sido ganado por una comunidad indígena. Desde su creación en 2013, han ingresado 184 casos al sistema, de los cuales 106 ya han sido resueltos. Lo que se ha logrado en estas instancias, más que la paralización, ha sido devolver los proyectos a etapas anteriores de la evaluación, en las que las opciones de ajuste a las iniciativas son prácticamente inexistentes.

El tercer aspecto del mensaje presidencial se refiere a “aumentar el componente técnico de las decisiones y entregar certeza jurídica”. En este ámbito, se debe indicar que el componente político seguirá existiendo, pero de manera más descentralizada a la espera de la implementación de la Ley sobre Fortalecimiento de la Regionalización. Sin embargo, la sola eliminación del Comité de Ministros no va a derivar automáticamente en mejoras de la tramitación de proyectos en el SEIA. Importa recalcar que sobre este cambio no hay acuerdo en el mundo empresarial. Algunos representantes gremiales la destacan y otros lo rechazan.

El editorial del diario La Tercera del 26 de junio indicó que “existe el riesgo que la presión política se traslade a las comisiones regionales, las que, para evitarlo, deberán dar garantías de especialización técnica y elevados niveles de autonomía”, agregando que “es fundamental que visiones extremas con alta carga ideológica no sean las que terminen imponiendo sus términos, ya sea por la vía legislativa o mediante acciones obstruccionistas”. Para otras voces, se requiere la opinión y voto del Ejecutivo sobre estas materias.

Lo descrito trae de vuelta la vieja discusión –sin solución– sobre la alta complejidad del SEIA, toda vez que debe evaluar impactos ambientales y sociales generados por proyectos, en concordancia con la permisología asociada. En efecto, los conflictos asociados revelan problemas políticos, técnicos, distributivos y ambientales que no se resuelven solo ajustando la burocracia, considerando que la evaluación ambiental tiene por objeto prevenir la ocurrencia de problemas futuros. Lo anterior es relevante, en la medida que prevalecen en el discurso público voces que relevan que al SEIA se le piden cuestiones que escapan a su naturaleza, como problemas distributivos, sociales o de política pública sectorial diferentes a los “estrictamente” ambientales.

No hay que olvidar que la Ley 20.417/10, en su Título I, Disposiciones Generales Artículo 2º, aclara que medio ambiente es “el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones”.

En este sentido, la evaluación ambiental no busca la gobernanza del territorio. La oposición a iniciativas de inversión surge principalmente por la contradicción de intereses sobre el desarrollo –regional, comunal, local– y requiere la vinculación con otras políticas públicas, como estrategias regionales de desarrollo, planes de desarrollo comunales, planes regionales de ordenamiento territoriales, planes regionales de desarrollo urbano y planes reguladores, los cuales tienen sus propias falencias de origen y eficacia.

En segundo término e igual de importante, es la baja calidad de los proyectos que se someten a evaluación ambiental, incluidos los presentados por el sector público, incluso considerando los avances que ha hecho la autoridad en este sentido.

Respecto a la certeza jurídica, lo relevante es actualizar la normativa aplicable (incluidos los aspectos estratégicos asociados al territorio), y generar condiciones de diálogo permanentes entre los actores. En efecto, uno de los principales problemas del país es el escenario de desconfianza respecto al funcionamiento de las instituciones, tanto públicas como privadas, valóricas, jurídicas o vinculadas a la libertad de expresión, entre otras. En tal sentido, el estudio de opinión "¿A qué le temen los chilenos?" (Feedback/ Revista Capital, 2019) muestra que a la pregunta "¿cuánta confianza tiene usted en cada una de las siguientes instituciones que voy a nombrarle?", solo Bomberos obtuvo 95% de respuesta para la categoría “mucha/bastante confianza”. Entre 40% y 50% obtienen las radios y distintas ramas de las Fuerzas Armadas y policiales. En cambio, bajo el 20% de respuesta para dicha categoría están el Gobierno, tribunales de justicia, iglesias y televisión.

Respecto a la pregunta "¿cuál de los siguientes hechos que han ocurrido en el último tiempo en Chile le generan mayor temor a usted?", el más alto, con 33% a nivel de totales, es la corrupción de las instituciones. En este marco, las decisiones ambientales no escapan del escrutinio público, en consecuencia, se requiere de espacios para regenerar y validar la discusión en torno a lo público.

El cuarto eje del mensaje aludió a “permitir un acceso más equitativo y eficiente a la justicia ambiental”. En este sentido, el hecho de que los tribunales ambientales asuman resolver la reclamación plantea un doble desafío: desde el punto de vista de la problemática socioambiental, como de la propia dimensión de política pública del SEIA. De nuevo, el hecho de que el mecanismo se radique en un tribunal no evita el conflicto, más bien lo canaliza en términos supuestamente técnicos e imparciales.

En palabras de un conjunto de académicos e investigadores, el desafío es “construir una institucionalidad ambiental pública, democrática, justa y descentralizada”. En efecto, agregan que “el Estado no ha avanzado lo suficiente en garantizar a todos los actores la posibilidad de decidir sobre los usos de los bienes comunes. El país da cuenta de ecosistemas cada vez más estresados y agotados por la presión productivista (crisis hídrica, pérdida de biodiversidad, contaminación de suelos, aire y aguas, cambio climático, entre otros)”, apelando a ecologizar y no solo reformar o modernizar el SEIA.

En este punto, resurge la necesidad de buscar arreglos normativos que permitan aplicar adecuadamente el principio precautorio en la evaluación ambiental. Para ello, hay que precisar cómo se aplican las normas de referencia o se entiende la consideración de impactos acumulativos y sinérgicos. Para esto, es también necesario integrar el conocimiento acumulado dentro y fuera del SEIA, en materias de evaluación propiamente tal o de riesgos, conforme la geografía del país lo reconfigure como un insumo para aumentar la calidad de las decisiones ambientales. En este tema, la autoridad no ha avanzado lo suficiente.

En síntesis, asistimos a una suerte de parálisis innovativa, considerando la cantidad de insumos disponibles. El mensaje presidencial se refirió a una ampliación mínima y discreta de los espacios de participación ciudadana, esbozó el fortalecimiento de la descentralización de las decisiones, pero no indicó cómo se traduce en la institucionalidad. Lo mismo se puede decir sobre aumentar el componente técnico y entregar certeza jurídica, a no ser que se entienda a partir del rol de los tribunales, exclusivamente. Por último, refiere a un acceso más equitativo a la justicia ambiental, sin definirla exhaustivamente. Pálido ejercicio.

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