Nuevo Régimen Tributario, una propuesta de reemplazo del sistema fiscal

Luego de dos años de análisis y desarrollo, los académicos Carla Maldonado, Claudio Agostini, Pablo Correa, Rodrigo Winter y Max Spiess, elaboraron el documento titulado Hacia una nueva institucionalidad y Régimen Tributario para Chile, el que resume y consolida las conclusiones para el establecimiento de un Nuevo Régimen Tributario (NRT). Este NRT es planteado como una propuesta de reemplazo del sistema fiscal por uno completamente nuevo y fundado en principios explícitos de neutralidad y equidad tributaria, sin dañar el trabajo ni la inversión o las fuentes de productividad, pero procurando flexibilidad para incrementar significativamente la recaudación fiscal y, con ello, propender a una mejor y más equitativa redistribución de los ingresos.

Pese a haberlo solicitado reiteradamente, el documento no contó con el apoyo del Ministerio de Hacienda ni del Servicio de Impuestos Internos (SII), a fin de compartir las cifras nacionales estandarizadas de recaudación e ingreso y poder, así, realizar un examen fehaciente de los efectos del NRT, tanto en la recaudación fiscal como en la redistribución del producto.

Así y todo, el análisis –según sus autores– demuestra con «razonable certeza» que el NRT recauda más que el actual, teniendo buenas razones para estimar que «ese superávit podría ser significativamente mayor si contáramos con los antecedentes para medir efectivamente las holguras que hemos inferido».

El NRT fue pensado como un sistema integrado donde sus componentes están vinculados programáticamente. El documento propone una rebaja del Impuesto al Consumo (hoy IVA), pero este objetivo no puede lograrse aisladamente –señalan– «sin antes haber modificado otros sustantivos elementos de diseño en el mismo impuesto o en otros, como los Impuestos a las Rentas». Lo mismo puede decirse del controvertido elemento denominado “integración”, el que ha sido tratado como una mera herramienta de equidad tributaria, no como un objetivo político de redistribución orientado a lograr un incremento de las rentas fiscales.

En términos metodológicos, el NRT fue trabajado asumiendo, por parte de los investigadores, que el sistema tributario no es una herramienta de redistribución del ingreso, sino un medio de financiamiento del gasto público, el que debe abocarse a políticas públicas y programas focalizados que vayan directamente a lograr esa redistribución tan anhelada.

«Con la misma fuerza, hemos tenido especial cuidado de asegurarnos que el sistema se sujeta estrictamente al Principio de Neutralidad y no consideramos, por tanto, mecanismos de beneficio que podrían tener un evidente efecto elusivo para los contribuyentes, así como otros planes de beneficios regionales o de impuestos sin sustento teórico claro, pues generan rentas anormales que distorsionan seriamente y que, lamentablemente, tienen un sustento más bien político que técnico. También deben consignarse los Principios de Legalidad e Independencia, para asegurar que los tributos cuentan con un sustento legal y la constitución evitando doble tributación, como así también para incluir un rediseño radical de la institucionalidad tributaria a partir de un servicio tributario independiente distinto del actual SII».

Entre los aspectos más relevantes se destaca:

• El NRT incluye un impuesto a la renta (IR) que trata por separado las rentas de los contribuyentes primarios (empresas y personas jurídicas) y las del contribuyente secundario o final (personas naturales que obtienen rentas de los anteriores, o a partir de su trabajo). También se reconoce y trata de manera particular al contribuyente extranjero que no tiene domicilio en Chile, pero que percibe o devenga rentas generadas en el país.

• El contribuyente primario determinará su renta líquida imponible considerando el total de sus ingresos de base percibida a la que se deducen sus costos, gastos y expensas efectivas; y soportará un impuesto de primera categoría con tasa del 30%.

• El NRT incluye un impuesto de igualación con tasa del 30% aplicable a la fecha de su devengo sobre las cantidades distribuidas y que tengan como origen utilidades contables o cantidades en exceso a las tributarias que no hayan pagado IR de primera categoría.

• El contribuyente secundario podrá utilizar los pagos de impuesto en la fuente (primera categoría e igualación) como crédito contra el pago de sus impuestos a la renta personales, es decir, el NRT propone una integración total.

• Se introduce un sistema de cumplimiento simplificado de declaración de rentas para que el contribuyente primario con ventas inferiores a 50.000 UF opte por un sistema que será llevado electrónicamente por la autoridad tributaria, cuya base se conformará por sus saldos y movimientos de caja, evitándoles el costo y la complejidad de llevar contabilidad por sus propios medios.

• Se introduce para grandes contribuyentes que conforman un grupo empresarial o conglomerado financiero, sistema de cumplimiento tributario unificado y consolidado, cumpliendo con estrictos requisitos de transparencia y gestión de riesgo legal.

• Los impuestos al capital y al trabajo están tratados de manera homogénea, y el financiamiento de capital de trabajo con capital del socio permitirá que una tasa nocional de intereses calculada sobre dicho capital sea tratada como gasto del contribuyente primario.

• El NRT incluye la depreciación instantánea como un elemento de base de aplicación general y permanente del sistema.

• El contribuyente secundario está afecto a impuestos de base percibida sobre remesas, retiros y distribuciones provenientes de contribuyentes primarios y otras rentas provenientes del trabajo, en función de una escala progresiva de tasas simplificadas y redefinidas en monto (solo 5 tramos), donde la tasa máxima es 30%.

• La redefinición de tramos incluye un tramo primario con tasa negativa, es decir, los contribuyentes económicamente menos favorecidos y vulnerables, no obstante estar obligados a declarar su impuesto a la renta, recibirán una «devolución de impuestos» que, desde un punto de vista económico, social y de política pública contra la pobreza, representa derechamente una transferencia pública asistencial a las familias de los quintiles más pobres.

• Al igualar las tasas máximas de los impuestos a la renta que afectan al contribuyente primario y secundario, este sistema permite que el foco de fiscalización del impuesto a la renta se centre en su origen, facilitando y bajando el
costo de control por parte de la autoridad fiscal y permite reducir fuertemente los incentivos para evadir o eludir impuestos a la renta.

• La ganancia de capital en la compraventa habitual de bienes o derechos, sin distinción, es considerada como renta o ingreso sin deducciones ni beneficios de clase alguna.

• El NRT incluye un impuesto a las actividades extractivas, o intensivas de recursos naturales no renovables determinados por el Presidente de la República –por ejemplo, sustancias minerales metálicas y no metálicas (concesibles), espectros radioeléctricos, uso de volúmenes de aguas dulces o saladas– cuya tasa considerará los precios internacionalmente conocidos para los bienes extraídos o explotados y costos del contribuyente; y la tasa efectiva del impuesto será fluctuante en función del nivel de producción o extracción, e irá entre el 3% y 10% sobre el margen operacional del contribuyente afecto.

• Rentas de fuente chilena a contribuyentes extranjeros son gravadas con impuesto adicional con carácter de único, el que (i) tratándose de remesas, retiros o distribuciones de utilidades de contribuyentes primarios, tendrá tasa del 30% contra el que se podrá usar, como crédito, el impuesto pagado en la fuente; (ii) tratándose de otras rentas de fuente chilena, tendrá tasa del 10% sobre el total de la renta.

• Rentas de fuente extranjera se incluyen en la base de cálculo de la renta líquida imponible, ya sea del contribuyente primario o del secundario, y se reconoce un crédito por los impuestos pagados en el exterior sujetos a ciertos límites dependiendo de si las rentas provienen de un país con convenio para evitar la doble imposición vigente con Chile.

• El enriquecimiento derivado de donaciones y herencias no es gravado con impuestos especiales, pero es tratado como un hecho de carácter contable, es decir, un enriquecimiento sin costo tributario y sujeto a IR de manera general, salvo que el causante o donatario se acoja a un régimen facilitado de pago anticipado del IR. De ahí se siguen consecuencias relevantes si el destino final del traspaso es la obtención de una renta ordinaria para el heredero o asignatario.

• El NRT considera impuesto al consumo (IC) a toda venta de bienes y derechos de vendedores habituales –incluyendo los inmuebles sin excepción– y a toda prestación de servicios –incluyendo los financieros sin distinción, como así también los de salud y educacionales con una tasa del 15% sobre el valor del bien o servicio efectivamente pagado–.

• Actividades comerciales virtuales o sobre plataformas electrónicas referidas a servicios prestados y bienes vendidos en Chile estarán gravados con IC, aunque sean pagados en el extranjero a través de terceros. Las comisiones aplicadas por establecimientos que facilitan el pago de estos servicios o bienes estarán también afectas a IC. El pago efectuado por la empresa que presta la plataforma de pago al proveedor del bien o servicio no estará afecto a IC.

• Los precios de venta al detalle deberán exhibir separadamente el monto del IC y el precio neto de venta.

• El NRT introduce Impuesto a los Hidrocarburos y Combustión con foco en el combustible propiamente tal, y en el agente de combustión (motores, calderas o cocinas), donde el contribuyente de este impuesto es comprador primario del combustible o agente de combustión y la tasa es de 0,01% de una Unidad Tributaria Anual multiplicado por un coeficiente de generación contaminante, determinado por ministerios de Energía, del Medio Ambiente, de Transportes y Telecomunicaciones, y de Economía y Reconstrucción.

• El NRT introduce Impuesto al Consumo de Sustancias Tóxicas y Dañinas para la Salud determinadas por decreto supremo –por ejemplo, alcohol, azúcar, sal, grasas saturadas, tabaco, cannabinoides psicoactivos– con tasa del 0,01% de una Unidad Tributaria Anual multiplicado por el coeficiente de concentración de la sustancia nociva determinado por decreto de los ministerios de Hacienda, de Salud, y de Economía y Reconstrucción.

• La Ley de Rentas Municipales es reemplazada por nueva Ley de Rentas Regionales, que considerará contribuciones a los distintos municipios de su competencia, de conformidad con las participaciones de estos en las bases de cálculo de los impuestos generales y en coordinación con el presupuesto anual de la nación.

• El NRT reemplaza el SII por el nuevo Servicio al Contribuyente para la Administración y Recaudación Tributaria (SCART), entidad especializada e independiente del Poder Ejecutivo, que tendrá a su cargo la fiscalización, administración, cobro y recaudación de todo tributo, y con rango constitucional, dotada de facultades reglamentarias e interpretativas, como, asimismo, para conducir investigaciones y planes de fiscalización, y girar en contra de un contribuyente el monto de impuestos impagos si estos le fueren exigibles y perseguir su cobro.

• En su definición orgánica, el SCART deberá constituirse como una entidad al servicio del contribuyente con miras a apoyar y facilitar su cumplimiento tributario.

• La dirección superior del SCART está a cargo de un Consejo Directivo cuyos miembros deberán ser expertos de irreprochable reputación nombrados por distintos poderes y cuerpos de la sociedad civil, a partir de propuestas emanadas de la Dirección Nacional para el Servicio Civil.

• El SCART contará con un Auditor Fiscal Jefe, quien tendrá a su cargo la responsabilidad de conducir investigaciones concernientes a la violación de las normas de cumplimiento tributario, dotado de potestades fiscalizadoras, incluso de carácter intrusivo, similares a las que le caben al Fiscal de la CMF.

• El SCART concentrará las funciones actualmente entregadas al Servicio Nacional de Aduanas y a la Tesorería General de la República.

• Se establece una Defensoría del Contribuyente, la que velará por sus derechos estableciendo canales de asistencia y apoyo litigioso, como asimismo recibirá los reclamos de los contribuyentes para filtrarlos según su mérito y procesarlos de conformidad con las reglas que se dará el SCART para estos efectos.

• El NRT reconoce la legitimidad de los contribuyentes de ampararse en la economía de opción como causa inmediata de sus actos jurídicos singulares o complejos que conlleven efectos de relevancia tributaria, estableciendo parámetros legales preclaros para dicha función, y distinguiéndola sin espacio a dudas de figuras elusivas, cuyos parámetros conceptuales también serán definidos por ley y en ambos casos siguiendo fielmente las recomendaciones de la OECD.

• Las Normas Antielusivas serán ampliadas para incluir la figura del cómplice y coautores, en aquellos que faciliten los medios para la comisión de fraude tributario.

El Tribunal Tributario y Aduanero competente conocerá y resolverá reclamaciones contra liquidación y giro de tributos, sujeto al análisis de suficiencia formal y de plausibilidad, y la presentación de un bono de seriedad (boleta de garantía). La reclamación se tramitará como juicio sumario y, agotado el debate, el juez llamará a las partes a conciliación por un amigable componedor experto.

Las sentencias del Tribunal Tributario y Aduanero serán apelables ante la Corte de Apelación Tributaria, integrada por miembros expertos independientes, designados por la Corte Suprema a partir de propuesta de Dirección Nacional para el Servicio Civil. El recurso de casación será conocido por la Corte Suprema, que deberá organizar una sala especializada y permanente de asuntos Tributarios y Aduaneros.