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Tratados Internacionales y Nueva Constitución: cambiar un problema por otro

por 20 diciembre, 2019

Tratados Internacionales y Nueva Constitución: cambiar un problema por otro
En la propuesta de texto de reforma constitucional del Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución –del 6 de diciembre– hay una referencia a este asunto en el artículo 135 sobre Disposiciones Especiales. En su último inciso, se señala que el texto de Nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá respetar, entre otros, “los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Esta redacción genera múltiples problemas y sustituye la actual incertidumbre de la incorporación del derecho internacional al derecho interno por una peor. En primer lugar, este artículo solo señala la necesidad de respetar los tratados internacionales, pero no aclara cuál será su jerarquía. Es decir, sostiene el mismo problema que existe para la actual Constitución de 1980, con lo cual esta propuesta de reforma solo se dedica a perpetuar discusiones de larga data, sin agregar puntos que solucionen el conflicto.
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La crisis de Derechos Humanos que ha ocurrido en Chile en el contexto del estallido social del último tiempo ha puesto la mirada del mundo sobre el país y muestra de ello es la oleada de instituciones internacionales que han denunciado distintos tipos de abusos contra las manifestaciones sociales. La demanda del respeto a los DDHH se ha incrementado y se ha vuelto un tema de discusión fijo en el panorama nacional. Sin embargo, ¿cómo se hacen valer estos derechos que emanan de fuera del país? ¿Qué relación tienen con la Constitución y qué posibilidad existe de fortalecer su presencia en una nueva Carta Fundamental?

Estas preguntas se refieren a la incorporación del derecho internacional en el derecho interno y uno de sus puntos principales se refiere al rango o jerarquía que tienen los tratados internacionales. Dicha jerarquía en Chile ha sido un asunto pendiente de resolver entre constitucionalistas e internacionalistas y ha generado largos debates, que no se han traducido en mejoras normativas en este tema.

Como señala Ximena Fuentes, profesora y experta en derecho internacional, no existe una norma específica respecto a la forma de incorporación del derecho internacional al derecho chileno y esto incluye la discusión sobre su jerarquía. Existe una mención vinculada a este asunto en la Constitución de 1980, en su artículo quinto, a los “derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana” como límite a la soberanía y particularmente al respeto y promoción de tales derechos garantizados en Tratados Internacionales ratificados por Chile.

Las sugerencias a la reforma para el proceso hacia una Nueva Constitución, respecto a la incorporación del derecho internacional, pueden ir en varios sentidos. Primero, en no mencionar nada en la reforma respecto a este punto. Esto significa respetar la potestad constituyente en su capacidad de definir soberanamente este asunto, entendiendo que representará la voluntad popular en esta materia. Luego, tanto si se decide incorporar una mención a este aspecto en la reforma a la actual Constitución, como respecto al texto de una nueva Carta Fundamental, se recomienda en cuanto a Tratados de Derechos Humanos seguir el ejemplo de Argentina respecto a la incorporación explícita de ciertos textos como parte del contenido de la normativa constitucional.

En cualquier caso, este pasaje no aclara cuál es la jerarquía de tales derechos ni entrega una solución respecto a otros temas contenidos en Tratados Internacionales, como Acuerdos de Libre Comercio, Relaciones Diplomáticas, Inversión Extranjera, etc. Se ha asentado la idea que los Tratados Internacionales, especialmente aquellos relativos a Derechos Humanos, tendrían un rango “supralegal”, pero ello sigue manteniendo su incorporación en una zona gris que no ha tenido definición constitucional clara.

Ante este panorama incierto, el proceso por una nueva Constitución se convierte en una oportunidad para el cambio y para definir este asunto de una manera más satisfactoria. ¿Qué se ha señalado al respecto en la reforma recientemente propuesta para permitir el reemplazo de la actual Carta Magna?

En la propuesta de texto de reforma constitucional del Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución –del 6 de diciembre– hay una referencia a este asunto en el artículo 135 sobre Disposiciones Especiales. En su último inciso, se señala que el texto de Nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá respetar, entre otros, “los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Esta redacción genera múltiples problemas y sustituye la actual incertidumbre de la incorporación del derecho internacional al derecho interno por una peor.

En primer lugar, este artículo solo señala la necesidad de respetar los tratados internacionales, pero no aclara cuál será su jerarquía. Es decir, sostiene el mismo problema que existe para la actual Constitución de 1980, con lo cual esta propuesta de reforma solo se dedica a perpetuar discusiones de larga data, sin agregar puntos que solucionen el conflicto. Ante este panorama, habría sido una mejor idea el haber dejado que el órgano creador de la Nueva Constitución definiera autónomamente este punto, lo cual sería además coherente con su naturaleza de órgano constituyente.

Luego, a diferencia de la actual Carta Fundamental, en el proyecto de reforma no hay una distinción –por vaga que esta sea– entre tratados que se refieran a Derechos Humanos y otros temas, con lo cual definitivamente engloba a todos los tratados internacionales en un mismo nivel. Esto es altamente debatible, puesto que significa considerar que Tratados de Libre Comercio tienen el mismo peso que la Convención Americana de Derechos Humanos o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Tomando el ejemplo de la Constitución argentina, hay una serie de tratados internacionales de DDHH que se mencionan explícitamente con rango constitucional, abriendo el espacio para la incorporación de otros tratados de la misma materia, pero no se da ese tratamiento respecto a tratados de otros temas internacionales, que se entienden de jerarquía solo “superior a las leyes”.

Finalmente, la idea de un pie forzado al órgano constituyente en cuanto al respeto de tratados internacionales, puede generar interpretaciones desafortunadas sobre los límites de la soberanía. Al poner todos los temas de tratados internacionales en un mismo nivel y con el mandato de que estos deban “respetarse”, queda la duda de si la comisión técnica está sugiriendo implícitamente un rango supraconstitucional de los tratados internacionales, desde tratados de Derechos Humanos hasta la regulación de las relaciones consulares o inversión extranjera, entre otros.

Lo anterior no sería un mero límite al órgano constituyente, sino que sería un empeoramiento de la situación de la Constitución actual, donde los límites a la soberanía solo se entienden aplicables respecto a “derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana”. Si ya es complejo establecer límites a un órgano constituyente, que no tendría por qué tener límites definidos por un órgano constituido –en este caso el Congreso, que cumple sus funciones en relación con la Constitución actual–, aún más problemático es sugerir que los tratados internacionales “en bloque” sean un límite al poder constituyente.

Con ello, las sugerencias a la reforma para el proceso hacia una Nueva Constitución, respecto a la incorporación del derecho internacional, pueden ir en varios sentidos. Primero, en no mencionar nada en la reforma respecto a este punto. Esto significa respetar la potestad constituyente en su capacidad de definir soberanamente este asunto, entendiendo que representará la voluntad popular en esta materia. Luego, tanto si se decide incorporar una mención a este aspecto en la reforma a la actual Constitución, como respecto al texto de una nueva Carta Fundamental, se recomienda en cuanto a Tratados de Derechos Humanos seguir el ejemplo de Argentina respecto a la incorporación explícita de ciertos textos como parte del contenido de la normativa constitucional.

En lo referido a otros temas contenidos en tratados internacionales (como comercio, relaciones consulares u otros) y siguiendo también a Ximena Fuentes en este punto, la solución sería reconocer la jerarquía de las materias de dichos tratados de acuerdo a los rangos o competencias que la misma Constitución defina. Es decir, si un asunto es materia de Ley, que sea reconocido como tal o, si solo es materia reglamentaria, que tenga esa calidad.

Una propuesta seria respecto a este punto puede resolver la necesidad de incorporar con claridad y fuerza materias de Derechos Humanos, que ha sido una demanda ciudadana importante del último tiempo, como así también respetar la soberanía del país y su capacidad de administrar sus vinculaciones con el derecho internacional. Lamentablemente y frente a un proyecto que no recoge de manera técnicamente meticulosa este asunto, el panorama actual parece ser uno que podría reemplazar un problema no resuelto por uno peor.

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