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La Constitución y el nuevo modelo de desarrollo

por 28 enero, 2020

La Constitución y el nuevo modelo de desarrollo
Un criterio crucial para identificar los derechos que deben estar garantizados por la Constitución es, según Luigi Ferrajoli, el que deriva del nexo entre derechos e igualdad, lo que releva derechos que hacen de cada persona un individuo diferente de los demás y de cada individuo una persona igual a todas las otras. Y, al mismo tiempo, igualdad en los derechos sociales, que garantizan la reducción de las desigualdades económicas y sociales. Más aún, es central entender a los derechos fundamentales como leyes del más débil, como alternativa a la ley del más fuerte, incluidos los derechos sociales, que son aquellos relativos a la supervivencia contra la ley de quien es más fuerte social y económicamente.
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El actual modelo se caracteriza por una alta concentración del ingreso y del poder económico que se articula con desigualdades generalizadas. Como se sostiene en varios documentos del Foro de Desarrollo Justo y Sostenible, Chile presenta una alta heterogeneidad y escasa diversificación productiva y alta dependencia de los recursos naturales debido al débil desarrollo de industrias y servicios productivos modernos. La alta concentración obstaculiza la modernización de la economía, los mercados son poco transparentes y presentan bajos niveles de competencia, mientras que diversos mecanismos debilitan la organización de los trabajadores y consumidores.

En este contexto, la economía muestra condiciones monopólicas u oligopólicas que generan rentas extraordinarias, en la explotación de los recursos naturales, en la comoditización de los derechos sociales y en los servicios públicos, y en la actividad financiera por la débil regulación a que están sometidos. El dominio del 1% se despliega, además, por la existencia de un sistema tributario generoso con las grandes empresas, un sistema de capitalización individual que pone al servicio de ese sector grandes cantidades de recursos a bajo costo, lo que ha permitido, entre otras cosas, una expansión notable de las multinacionales de origen chileno.

Este modelo no es solo injusto, sino que también se ha agotado, lo que se traduce en una caída del ritmo de crecimiento, el estancamiento de las exportaciones, el agotamiento de los recursos y una creciente falta de sostenibilidad.

La nueva Constitución debe asegurar el derecho a una negociación colectiva en la forma que los agentes económicos estimen conveniente; un nuevo equilibrio entre los derechos, de manera que el derecho de propiedad no impida enfrentar los graves problemas medioambientales y el cambio climático; que haga posible garantizar salud, educación, y seguridad social igualitaria y de calidad. También reponer la idea fundamental respecto a que las entidades reguladoras están para controlar a las empresas prestadoras de servicio y proteger a los consumidores frente al poder del mercado.

¿Qué entendemos por modelo de desarrollo? Siguiendo al Premio Nobel de Economía Amartya Sen, un real modelo de desarrollo debe ser entendido como un proceso de expansión de las libertades que la gente disfruta y una creciente igualdad entre las personas, que contrasta con visiones más limitadas del desarrollo, que lo identifican con el crecimiento del PIB, con el aumento de los ingresos personales, la industrialización, el avance tecnológico o con la modernización social.

Todo ello es muy importante como medio para expandir las libertades y la igualdad que disfrutan los miembros de la sociedad, pero las libertades dependen también de los arreglos sociales y económicos, de un efectivo respeto de los derechos políticos, civiles y de un sistema democrático real de autogobierno.

El impulso de un nuevo modelo de desarrollo implica abordar y superar lo que la OCDE (en el último “Latin American Outlook 2019. Development in Transition”) denomina “las trampas del desarrollo”. Bajo este concepto identifica: 1) la trampa de la productividad (baja sofisticación de las exportaciones, baja integración a las cadenas internacionales de valor, baja productividad de las pymes); 2) la trampa de la vulnerabilidad social (de los sectores medios, volatilidad de ingresos y baja productividad); 3) la trampa institucional (capacidades estatales insuficientes, baja moral impositiva); y 4) la trampa medioambiental (economías altamente carbono-dependientes, agotamiento de recursos naturales, estructura productiva de baja tecnología).

Sin embargo, el desarrollo no es solo un problema técnico. El actual modelo económico y social –un concepto complejo que no lo abordamos por razones de espacio– y los diversos problemas que presenta, está articulado con lo que llamamos la economía política de nuestro modelo de crecimiento. El desarrollo encuentra un obstáculo fundamental en las reglas de juego definidas por la Constitución del 80, que han permitido la consolidación de un poder económico altamente concentrado, que se proyecta hacia la política y se sostiene en hegemonía ideológica del neoliberalismo.

En ese sentido, avanzar hacia el desarrollo implica superar lo que denomino la “trampa (anti)democrática generada por la existencia de una sistema político blindado frente a la demanda y acción ciudadanas, una grave crisis de representación y de los partidos, cuestión asociada al sistema hiperpresidencialista, al monopolio presidencial de iniciativa legal en temas fundamentales que debilita la acción del Congreso". Implica también generar mecanismos de democracia participativa, hoy casi inexistentes, que deben articularse con una democracia representativa fortalecida. Es indispensable, además, revisar la proliferación de instituciones autónomas, que deciden sobre áreas fundamentales de la política pública y que operan separadas de la decisión política democrática. Estamos sujetos, además, a la trampa centralista que se traduce en una grave debilidad de las regiones, alta centralización fiscal y bajo protagonismo político.

Como señalábamos, se trata de un modelo altamente concentrado, basado en una Constitución impuesta por la dictadura, que define un complejo entramado institucional, estructurado sobre una definición de los derechos fundamentales desequilibrado en favor del derecho de propiedad.

El entramado constitucional neoliberal

La estructura desequilibrada de derechos salta ya a la vista cuando dedica solo 7 líneas al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, 13 líneas al derecho –ambiguo– a la protección de la salud; 10 líneas al derecho a la seguridad social, 41 líneas al derecho a la educación y 141 líneas al derecho de propiedad (contrastando con muchas constituciones que le destinan pocas líneas, como la italiana, con 14).

Si bien la Constitución señala que la ley puede establecer limitaciones u obligaciones que derivan de su función social, la exigencia de quorum supramayoritario y un procedimiento que contempla la intervención del TC, hacen prácticamente imposible que el proceso político impulse modificaciones legales que permitan la transformación del modelo de desarrollo. En el campo ambiental, ello quedó en evidencia en los fracasados intentos por proteger los recursos del patrimonio ambiental  en los casos de la Ley de Pesca de 1990 y la reforma al Código de Aguas (al respecto, ver de Matías Guiloff el artículo “El estatuto constitucional de la propiedad”).

Asociado a lo anterior, la sacralización del derecho a desarrollar cualquier actividad económica, en que se incluyen la salud, la educación y el sistema de pensiones y la “no discriminación” por parte del Estado en materia económica, ha impedido que dicho Estado pueda, por ejemplo, privilegiar a la educación pública frente a la privada como instrumento para transformar la educación en un real derecho social.

El orden público económico definido en la Constitución, establece claras limitaciones al Estado para transformarse en un agente del desarrollo y la construcción de un real Estado de bienestar. Las limitaciones fundamentales derivan de la llamada autonomía de los grupos sociales intermedios y del principio de Estado Subsidiario (aunque no se menciona explícitamente). El orden económico neoliberal se despliega en el artículo 63 al definir las materias de ley (n.º 1, leyes orgánicas constitucionales; n.º4, las materias básicas relativas al régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social; n.º 7, n.º8, n.º9, n.º10 sobre endeudamiento público y las restricciones para que las empresas estatales puedan endeudarse, prohibiendo que lo hagan con el Estado).

Cruciales son, también, las disposiciones del artículo 65, respecto de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país y con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos. Del mismo modo, corresponden en exclusividad al Mandatario iniciativas referentes al sistema tributario, la creación de servicios públicos, la contratación de empréstitos, la política de remuneraciones, las modalidades y procedimientos de negociación colectiva y las normas de seguridad social. En este contexto, el ordenamiento constitucional establece como requisito para la actividad empresarial del Estado que ello sea autorizado por una Ley de Quorum Calificado.

En suma, el desequilibro entre los derechos fundamentales en favor de un derecho de propiedad sin restricciones ni obligaciones, que permite asegurar el derecho a hacer negocios con los derechos sociales, subordinar el medio ambiente a la lógica de la ganancia y amarrar las posibilidades del Estado para intervenir en la economía, haciendo imposible además que los resultados del mercado puedan ser modificados para asegurar la justicia social, se articulan con una distribución del poder institucional que blinda al sistema político frente a la demanda ciudadana.

Los desafíos de la Nueva Constitución

Un criterio crucial para identificar los derechos que deben estar garantizados por la Constitución es, según Luigi Ferrajoli, el que deriva del nexo entre derechos e igualdad, lo que releva derechos que hacen de cada persona un individuo diferente de los demás y de cada individuo una persona igual a todas las otras. Y, al mismo tiempo, igualdad en los derechos sociales, que garantizan la reducción de las desigualdades económicas y sociales. Más aún, es central entender a los derechos fundamentales como leyes del más débil, como alternativa a la ley del más fuerte, incluidos los derechos sociales, que son aquellos relativos a la supervivencia contra la ley de quien es más fuerte social y económicamente.

Esto implica que la nueva Constitución debe asegurar el derecho a una negociación colectiva en la forma que los agentes económicos estimen conveniente; un nuevo equilibrio entre los derechos, de manera que el derecho de propiedad no impida enfrentar los graves problemas medioambientales y el cambio climático; que haga posible garantizar salud, educación, y seguridad social igualitaria y de calidad. También reponer la idea fundamental respecto a que las entidades reguladoras están para controlar a las empresas prestadoras de servicio y proteger a los consumidores frente al poder del mercado.

En este contexto, es necesario analizar los pros y contras del régimen presidencial y la conveniencia de avanzar hacia un sistema parlamentario, que supere los problemas de la doble legitimidad –que se traduce en que mayorías diferentes han elegido al Presidente y al Congreso, dificultándose la gobernabilidad– y que asegure que los gobiernos tengan mayoría parlamentaria. Con ello, además, puede ganar primacía la política sobre las decisiones fundamentales de política pública.

La nueva Constitución debe generar las bases para un sistema de autonomías regionales, que avance hacia la descentralización fiscal y la transformación de las regiones en reales polos de desarrollo. Fundamental es también que incorpore mecanismos de participación democrática, que permitan pasar desde una democracia de autorización a una de ejercicio y el reconocimiento constitucional de los pueblos originarios.

En este contexto, la nueva Constitución debe entregar los instrumentos para que el Estado y las empresas públicas puedan contribuir al desarrollo económico, a una efectiva protección del medio ambiente y a un aumento permanente de la competitividad del país. Del mismo modo, el Estado no puede ver reducido su rol a entregar una pobre política social para los pobres como sostiene la idea de la focalización de la política social sino que constituirse en un eje fundamental de la construcción de un Estado de bienestar moderno.

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