lunes, 3 de agosto de 2020 Actualizado a las 11:11

OPINIÓN

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Lo que nos espera en Chile: escenario multiamenaza y gobernanza del COVID-19

Lo que nos espera en Chile: escenario multiamenaza y gobernanza del COVID-19
Muchos especialistas hemos asumido que tarde o temprano Chile será golpeado por algún otro tipo de evento extremo, de los múltiples que pueden afectar a nuestro territorio: terremotos, maremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra, emergencias climáticas como lluvias torrenciales, sequías o grandes incendios, entre otros. En conjunto, estos eventos poseen una alta frecuencia en el país, lo que hace muy posible que tengamos un escenario de desastre complejo, acentuado por la pandemia del COVID-19. ¿Qué vamos a hacer si llega ese momento? Si las autoridades actuales deciden aprovechar la gobernanza de emergencias existente en Chile, debiéramos adoptar medidas para empezar a implementarlas hoy. La pandemia ha desnudado nuestras falencias y la respuesta a ella ha conseguido incluso que logremos olvidar lo que habíamos aprendido a través de la vasta experiencia que tenemos en el manejo de los desastres. Fortalecer nuestro sistema pensando en que podría además ocurrir –al mismo tiempo– algo como un terremoto o una erupción volcánica, no solo nos prepararía para ese evento, sino que también ayudaría a resolver la situación de emergencia que tenemos ahora mismo.
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Estamos ya en el sexto mes desde el comienzo de la crisis del COVID-19 y desde entonces las cifras globales de nuevos contagios y muertes por causa del virus SARS-CoV-2 no han hecho más que subir. Aquellos países que sufrieron la pandemia tempranamente, como China, Italia o España, ya comenzaron a implementar planes de retorno a la ‘nueva normalidad’, mientras otros, como Brasil e India, se encuentran en la fase más cruda de la pandemia, con miles de contagios diarios y fallecidos. Es evidente, por lo tanto, que la pandemia posee una dimensión temporal que irá cobrando cada vez más importancia.

Las voces optimistas que se aferraban al descubrimiento de una vacuna que lo solucionaría todo, de un solo golpe, ahora comienzan a atenuar su tono, a la vista de la realidad. No será posible, advierten los expertos, superar todos los controles médicos y éticos –necesarios, por cierto– para entregar una vacuna en menos de 18 meses: esto, sin añadir además el tiempo que tomaría la producción y distribución. De esta forma, los recientes anuncios de la OMS y las voces de diferentes expertos sobre el sombrío futuro de la pandemia, dibujan un panorama complicado: el COVID-19 podría quedarse con nosotros por un largo, largo tiempo.

Muchos de quienes trabajamos en la gestión del riesgo de desastre en Chile, ya sea en la práctica o investigando el fenómeno, nos hemos estado preguntando: ¿dónde está la Onemi (Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública) en esta pandemia? Esta oficina pública es la encargada de manejar emergencias difíciles –asociadas a muchos tipos de amenazas, naturales y antrópicas– y a la que se ha dotado de diversos instrumentos y recursos para hacer frente a situaciones como las actuales.

No somos pocos quienes nos hemos quedado con la sensación de que, durante la emergencia desatada a raíz del COVID-19, las autoridades chilenas han decidido simplemente ignorar lo que décadas de desastres y emergencias nos han enseñado, prescindiendo de una estructura y gobernanza de las emergencias ya establecida, e incluso reconocida internacionalmente (por ejemplo, Gobierno japonés premia a la Onemi por su labor preventiva contra tsunamis).

La crisis del COVID-19 es notablemente compleja, sin duda, por sus innumerables ribetes sociales, económicos y políticos, así como su extensión territorial y duración, sumada a la falta de conocimiento sobre el virus y su comportamiento en humanos. Quienes conocemos el trabajo que realiza la Onemi, sabemos que las amenazas biológicas y emergencias sanitarias no están necesariamente dentro de su rango de acción, pero ¿por qué no se ha aprovechado su know-how (saber-hacer), infraestructura, estándares, recursos y su rol en la gobernanza de las emergencias en esta pandemia hasta ahora?

El Sistema Nacional de Protección Civil (SNPC) de Chile está estructurado sobre la base de tres diferentes tipos de mando que convergen y se articulan dependiendo del tipo de desastre que se enfrenta: el ‘mando de autoridad’, a cargo del Ministerio del Interior; el ‘mando técnico’, radicado en la institución experta (en el caso del COVID-19, el Ministerio de Salud); y el ‘mando de coordinación’, que recae en la Onemi, y donde además participan (por Decreto Supremo) las más importantes capacidades con las que cuenta el Estado para enfrentar cada uno de estos escenarios.

Estas capacidades se reúnen en la figura del Comité de Operaciones de Emergencia (COE) y se personifican a través de participantes desde las diferentes áreas técnicas, que pueden ser: ministros de Interior, Defensa, Obras Públicas, Energía, Transporte, Salud, Educación, Subsecretario de Interior, Carabineros, Comando Conjunto del Ejército, Policía de Investigaciones y el director de Onemi, entre otros. Este sistema de gobernanza permite establecer responsabilidades claras en la toma de decisiones durante las emergencias, sin concentrar el poder en una única institución que tome en sus manos, y sin contrapeso, las decisiones políticas, técnicas y de coordinación.

Considerando lo anterior, cabe señalar que no es la primera vez que las autoridades de Gobierno han superpuesto a la estructura de gobernanza existente una estructura paralela en el contexto de un desastre. Sucedió, por ejemplo, tras la erupción del volcán Chaitén en 2008, y tras el 27F, en donde se instaló la institución transitoria del "Delegado(a) Presidencial", que asumió parte de la coordinación para la recuperación y reconstrucción por mandato directo de la Presidencia.

Si bien el Sistema Nacional de Protección Civil existente y la Onemi no son perfectos, es el modelo más desarrollado con el que contábamos para lidiar con emergencias complejas antes de la llegada del COVID-19. Este modelo ha venido fortaleciéndose especialmente a partir de la experiencia del 27F y tuvo grandes pruebas durante el período 2014-2018, algunas de las cuales se dieron simultáneamente, como por ejemplo, durante el terremoto de Pisagua y el Gran Incendio de Valparaíso el 2014. Lo mismo sucedió el año 2015, con la ocurrencia del terremoto de Canela, los aluviones de Atacama, la erupción del volcán Calbuco y el aluvión de Tocopilla. La experiencia y capacidades de esta estructura de gobernanza están permanentemente disponibles para ser aprovechadas, no obstante, solo pueden ser convocadas por el mando de autoridad política para desplegarse en toda su magnitud. Su principal actor, la Onemi, es un dispositivo que depende en última instancia de que el ministro del Interior tome la decisión de activarlo.

Es cierto que la mayoría de los países de la OCDE cuentan con centros de prevención y control de enfermedades infecciosas (CDC en EE.UU., ECDC en Europa), que llevan años trabajando en protocolos y sistemas de alerta temprana para hacer frente a este tipo de crisis sanitarias. Que, como en EE.UU., en Chile las autoridades no estén escuchando a sus expertos es harina de otro costal, sin embargo, ello da cuenta de la necesidad de empoderar a los servicios técnicos frente al negacionismo, a la prepotencia irresponsable o la simple ignorancia de nuestras autoridades. Hoy necesitamos más que nunca que se escuche a la ciencia, y mañana lo necesitaremos más aún. Será cada vez más necesario que las autoridades políticas, legítimas receptoras del poder, sean también responsables y transparentes con la ciudadanía. Esto también involucra aceptar voces divergentes, porque de eso se trata cuando hablamos de gobernar en una sociedad del conocimiento.

Muchos especialistas hemos asumido que tarde o temprano Chile será golpeado por algún otro tipo de evento extremo, de los múltiples que pueden afectar a nuestro territorio: terremotos, maremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra, emergencias climáticas como lluvias torrenciales, sequías o grandes incendios, entre otros. En conjunto, estos eventos poseen una alta frecuencia en el país, lo que hace muy posible que tengamos un escenario de desastre complejo (o multiamenaza, como solemos denominarlos), acentuado por la pandemia del COVID-19.

¿Qué vamos a hacer si llega ese momento? ¿Qué pasará si, por ejemplo, las placas se desbloquean frente a la costa de Valparaíso, generando un terremoto de magnitud M~8.2-8.4, acompañado de un tsunami mientras seguimos en estado de emergencia por la pandemia? La experiencia indica que hubo un par de terremotos de gran magnitud (M>7,5) entre 1918 y 1920, período en que la Gripe Española afectó al país. Sin embargo, en los registros disponibles de los terremotos de 1918 (Copiapó) y 1919 (Castro), no se comenta ni se observan en las fotografías, atisbos de lo que fue lidiar con otro desastre en medio de una pandemia. Por lo mismo, el tema crítico aquí, y nuestra ventaja por ahora, es el tiempo. Cada día que pasa sin un evento extremo en nuestro territorio debe ser aprovechado para ampliar la preparación y planificar una respuesta efectiva a un eventual desastre multiamenaza.

El escenario complejo que proponemos tiene como protagonista al COVID-19, una amenaza gradual pero generalizada que provoca un desastre lento (slow-onset disaster). Como algunos de nosotros explicamos anteriormente, este desastre seguirá ocurriendo mientras continúen las muertes diarias, la incertidumbre y los impactos negativos en la vida de las personas a nivel emocional y económico. Cuando ocurra un evento extremo, como un terremoto, y nos veamos enfrentados otra vez a la muerte y el desamparo, el corte (disrupción) de los servicios públicos y daños a las infraestructuras, tendremos también que considerar además la amenaza del COVID-19 y sus impactos al mismo tiempo.

Este  escenario sería por lejos el más complejo en la historia reciente de este país. Y lo peor es que no es un escenario poco plausible: los volcanes pueden reactivarse en cualquier momento, hay zonas que tienen suficiente tensión acumulada para generar grandes terremotos y seguimos teniendo regiones altamente expuestas a la ocurrencia de aluviones y deslizamientos de masa, por ejemplo.

El verdadero escenario de amenaza que COVID-19 pone sobre la mesa no es solamente uno de origen biológico, sino lo que su aparición ha evidenciado y profundizado en nuestra sociedad: una falta de confianza alarmante en las autoridades, la incertidumbre de la capacidad sanitaria (camas, ventiladores, UCI y profesionales disponibles), además de la sensación de abandono de parte de un Estado que privilegia lo económico por sobre la vida.

En este contexto, es posible creer que no serán los edificios colapsando o las evacuaciones masivas los que definirán el desastre, sino el proceso de respuesta y recuperación posterior. ¿Qué pasará si sucede un Chaitén el día de mañana y se debe evacuar a unas 8 mil personas? ¿Llevaremos a las personas a albergues y destinos improvisados? ¿Cómo evitaremos el hacinamiento? ¿Se aislará a los adultos mayores? ¿Cómo será la asistencia sanitaria en caso de un brote? Son algunas de las interrogantes sobre las cuales se necesita ir trabajando.

Si las autoridades actuales deciden aprovechar la gobernanza de emergencias existente, no solo como apoyo logístico en la entrega de cajas de alimentos, nosotros resaltamos aquí varios aspectos que nos parecen fundamentales para abordar un posible escenario multiamenaza (amenaza natural + COVID-19) en el país:

  • Recuperar la estructura de gobernanza de la GRD (Gestión del Riesgo de Desastre), pasando desde el actual modelo hiperconcentrado de gestión a uno donde las responsabilidades políticas, técnicas y de coordinación se encuentren mejor distribuidas, fortaleciéndose con la incorporación de las mejores capacidades disponibles en el ámbito científico y de las organizaciones ciudadanas, tal como se ha hecho en los últimos grandes desastres que ha enfrentado Chile.
  • Unificar la vocería de comunicación del riesgo, afectación y medidas de gestión de la emergencia a la población a través de los canales del COE. Esto incluye también seguir los ejemplos de Alemania o España, entre otros, y poner en la vocería a un experto(a) en emergencias y/o epidemias, que entienda los datos técnicos pero que, además, sepa comunicar la ciencia de manera empática y cercana a la gente, tal y como ha sido propuesto también por los 40 expertos que enviaron una carta al Presidente.
  • Fortalecer los principios del SNPC de Ayuda Mutua y Uso Escalonado de los Recursos, a través de los cuales se articulan los distintos niveles de planificación y responsabilidad de actuación municipal, provincial, regional y nacional.
  • Tomar acciones inmediatas de confinamiento en barrios vulnerables (campamentos), especialmente en regiones, activando mecanismos de ayuda humanitaria de estándar ONU para evitar a toda costa la exposición de las personas más vulnerables al contagio durante los próximos 60 días. Esto debe considerar: alimentación, agua, saneamiento y habitabilidad transitoria, además de subsidios al arriendo y otros servicios básicos, e incluso el congelamiento de las deudas.
  • Fortalecer la toma de decisiones a nivel local en las regiones fuera de la capital. Cada región tiene sus características particulares, que hacen que las medidas que se tomen sean propias de ella. Estas deben articularse con lo que se defina nacionalmente en Santiago, naturalmente, para poder mitigar de mejor forma el impacto tanto del virus como de una amenaza natural. Este fortalecimiento puede darse dentro de los Comités de Protección Civil (CPC), instancias descentralizadas del SNPC que pueden planificar acciones preventivas y proyectar respuestas ante desastres sobre la base de sus capacidades, incluyendo la identificación de necesidades, tal como lo han hecho los municipios durante esta emergencia.
  • Por último, pero no menos importante, todas las medidas deben considerar la perspectiva de género y de la protección de otros grupos vulnerables. En el mundo de la investigación de los desastres es sabido que las mujeres y los niños son los más expuestos a los impactos negativos de tales eventos. El acceso a mecanismos de ayuda deben contemplar estas brechas, y las medidas, como el confinamiento, no deben suponer un riesgo extra para la mujeres y niños por violencia doméstica, la que, por desgracia, aumenta durante situaciones de emergencia.

Estas medidas no son para pensarlas a futuro: debemos empezar a implementarlas hoy, cuando estamos frente a un desastre que puede llegar a convertirse en una catástrofe histórica para Chile. La pandemia ha desnudado nuestras falencias y la respuesta a ella ha conseguido incluso que logremos olvidar lo que habíamos aprendido a través de la vasta experiencia que tenemos en el manejo de los desastres. Fortalecer nuestro sistema pensando en que podría además ocurrir –al mismo tiempo– algo como un terremoto o una erupción volcánica muy explosiva, no solo nos prepararía para ese evento, sino que también ayudaría a resolver la situación de emergencia que tenemos ahora mismo.

Por ello, involucrar a la Onemi y a las comunidades locales en este momento es fundamental. Chile es un país muy largo y diverso, y si queremos sobrevivir, necesitamos acciones fuertes, inmediatas y donde entendamos que lo que haga una zona en la cordillera no necesariamente debe ser lo mismo que lo que deba hacer una comunidad en la costa. Son tiempos de grandes esfuerzos, pero en Chile sabemos de ellos.

Autores:

Vicente Sandoval

Investigador Asociado, Unidad de Estudios sobre Desastres, Universidad Libre de Berlín, Alemania. Doctor en Planificación y Desarrollo, University College London, Reino Unido. Consultor internacional en gobernanza del riesgo de desastre urbano y desarrollo internacional: Comisión Europea, USAID, GIZ e IFRC.

Claudia González Muzzio

Arquitecta de la Pontificia Universidad Católica de Chile y MSc en Medio Ambiente, Ciencia y Sociedad, University College London, Reino Unido. Miembro de GRID Chile, ACPLAN y PLANRED. Consultora e investigadora en planificación urbana, gestión del riesgo de desastres y resiliencia. Consejera de Movidos x Chile y experta de Hay Mujeres.

Víctor Orellana Acuña

Arquitecto, MSC en Gestión de Proyectos. Formó parte del equipo coordinador de la Reconstrucción Posterremoto 2010 del Ministerio de Obras Públicas (MOP). Entre los años 2014-2018 se desempeñó como subdirector nacional de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi). Actualmente trabaja como consultor para la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) y el Banco Mundial. Es Vicepresidente de la Fundación Alto Río, director de la Fundación Proyecta Memoria y Consejero de Movidos x Chile.

Cristian Farías

Director del Departamento de Obras Civiles y Geología de la Universidad Católica de Temuco y profesor asistente de la misma casa de estudios. Licenciado y Magíster en Ciencias con Mención en Física en la Universidad de Chile, y Doctor (Dr. rer. nat.) en Geofísica en la Universidad de Bonn, Alemania. Investigador del Centro de Investigación de Evaluación de Riesgos y Mitigación de Procesos Geológicos, GeoKimün, en riesgo de desastres y comunicación científica.

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