domingo, 12 de julio de 2020 Actualizado a las 18:26

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Nuevo sistema de compras militares: ¿cambiarlo todo para que nada cambie?

Nuevo sistema de compras militares: ¿cambiarlo todo para que nada cambie?
Lo planteado por el Ministerio de Defensa replica –con algunos controles en esta oportunidad– un modelo donde la gestión de las compras sigue estando en manos de las Fuerzas Armadas. Cada rama, descentralizadamente, gestiona y se relaciona con los proveedores para compras militares. Por lo anterior, en el proyecto, si bien innova en algunos conceptos y controles, el grueso de los procedimientos para la compra de equipamiento sigue siendo el mismo, conservando en su seno los mismos vicios que nos han llevado a gruesos escándalos de corrupción. Si el objetivo declarado del proyecto es establecer “los controles civiles y democráticos adecuados”, para las adquisiciones militares, claramente el enviado a discusión legislativa está lejos de lograrlo.
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El Gobierno acaba de enviar al Congreso un proyecto para establecer un nuevo sistema de compras militares. Recordemos que el año pasado se promulgó una ley que reemplazó a la Ley del Cobre y estableció un mecanismo permanente de financiamiento del equipamiento militar de las Fuerzas Armadas (Ley 21.174). En esa ocasión, no se modificó el sistema de gestión de compras militares, lo que constituía no solo una debilidad desde el punto de vista del control y transparencia, sino también un punto de conflicto por los permanentes escándalos que han acompañado las compras de equipamiento.

¿Qué queremos decir? Hasta hoy, si bien la compra de armas requiere la autorización de las autoridades superiores del ministerio, la gestión misma de las compras está en manos de las propias FF.AA. Cada rama, por separado, tiene unidades que establecen los términos de referencia para las licitaciones, contactan los proveedores y materializan las compras. Esto constituye una gran riesgo, por cuanto es sabido que la principal fuente de corrupción se produce precisamente en ese nivel. De más está decir que el mercado internacional de armas es un negocio altamente lucrativo, está concentrado en pocos proveedores y considera una serie de intermediarios que están dispuestos a pagar relevantes sumas de dinero para obtener contratos. Los operadores de la gestión de las compras se ven expuestos y son altamente vulnerables a eventuales casos de corrupción.

Nuestra propuesta sugiere avanzar hacia un modelo muy distinto. Consideramos que en un ámbito tan sensible como es el mercado de las armas, se requiere separar prístinamente a quienes realizan los requerimientos de aprovisionamiento (los militares) de quienes realizan la gestión de las bases de licitación y el vínculo con los proveedores. Esta agencia debiese contar con profesionales sometidos a los más estrictos controles de probidad y transparencia. Además, esta agencia debiese depender del Ministerio de Defensa y relacionarse con las autoridades políticas que finalmente tomarán las decisiones de compras de modo centralizado. Un modelo como el descrito robustecería el control civil democrático y, de hecho, protegería significativamente a las propias FF.AA., que se desvincularían de la gestión material de las compras.

Para evitar las “tentaciones” del mercado de las armas, desde el año pasado venimos proponiendo la necesidad de realizar una separación que sea clara y nítida entre quienes realizan los requerimientos (las Fuerzas Armadas) respecto de quienes gestionan la compra, definen las licitaciones y realizan el vínculo con los proveedores. Sugerimos, en su oportunidad, una Agencia de Gestión de Compras Militares descentralizada y dependiente del Ministerio de Defensa, con altas capacidades técnico-profesionales para gestionar estos procesos de compras.

Cumpliendo el compromiso que le mandató la Ley 21.174, el Gobierno recién envió al Congreso el proyecto para establecer un nuevo sistema de gestión de compras. Lamentablemente, el proyecto insiste en reproducir el viejo esquema de compra de equipamiento, donde las Fuerzas Armadas se mantienen como los principales operadores del sistema. Así, se mantiene el riesgo de corrupción, pese a que la iniciativa avanza en algunos aspectos de control. En esta oportunidad nos detendremos solo en la arquitectura institucional propuesta por las autoridades de Defensa.

Lo primero que llama la atención es que todo el sistema seguirá dependiendo de la gestión de las propias FF.AA. y del Estado Mayor Conjunto (EMC). Si bien las necesidades de compra deben responder a la planificación cuatrienal y deben ser autorizadas por decreto supremo emanado del Ministerio de Defensa Nacional, los requerimientos de las compras, la preparación de los concursos, la realización de los llamados y las tomas de decisiones siguen estando en manos de cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas. En el caso de propuestas privadas, serán las FF.AA. y el EMC los que invitarán a determinadas personas para que formulen propuestas, sobre las cuales se aceptará la más conveniente.

El modelo plantea que, si se trata de compras superiores a 10 mil UTM, se establecerá una comisión evaluadora compuesta por al menos 5 personas, de las cuales al menos una debe ser integrante del Ministerio de Defensa y el resto puede pertenecer indistintamente al Ministerio de Defensa, las FF.AA., el EMC u otros servicios públicos con conocimiento sobre el tema. Además, en dicha comisión se podrá convocar a “expertos de reconocido prestigio”. En el caso de compras inferiores a 10 mil UF, las comisiones serán de 3 miembros, dejando abierta la posibilidad de que puedan ser uno o más funcionarios del Ministerio de Defensa.

Entonces, se trata de un modelo de comisiones ad hoc y ad honorem –lo que sin duda debilita la posibilidad de establecer un sistema robusto–, donde la regulación del conflicto de interés es ostensiblemente débil, toda vez que se indica que los integrantes no deben poseer conflicto de interés “al momento de la evaluación”. La discrecionalidad a la hora de designar integrantes para estas comisiones evaluadoras es absoluta y la posibilidad de que se integren “expertos” relacionados con el rubro es muy alta. El control de los procesos de licitación tampoco permite velar por la transparencia y la rendición de cuentas, toda vez que se establecen controles previos de carácter interno a las instituciones armadas.

El proyecto de ley establece una modalidad de compra pública (concursable), propuesta privada y trato directo. Para las privadas y de trato directo se definen ocho causales, que incluyen: cuando exista un solo proveedor, cuando los proveedores sean titulares de derechos de propiedad intelectual, cuando no hubiesen ofertas en una licitación, en caso de emergencia, urgencia, imprevisto, o cuando sea un acuerdo gobierno a gobierno.

Preocupa la amplitud de las causales que incluyen, por ejemplo, en casos de “emergencia, urgencia o imprevisto” que de hecho excluye a eventos como sismos y terremotos que la ley ya contempla. La ausencia de definiciones de lo que constituyen las urgencias o imprevistos, deja abierta la puerta para que estas causales se constituyan en la regla general en materia de compra de equipamiento militar.

Se establece que, en el caso de compras en el extranjero, se realizará por quienes se determine en el decreto supremo. El artículo 14 establece que “podrán llevarse a cabo a través de misiones militares, navales o aéreas” y que “una organización interna integrada por personal de dependencia de estas conforme a la reglamentación institucional respectiva, será la encargada de llevar a cabo el proceso de adquisición pertinente”. De nuevo aquí evidenciamos un procedimiento de compras gestionado directamente por las propias FF.AA., de acuerdo a criterios establecidos por parte de ellas.

En síntesis, lo planteado por el Ministerio de Defensa replica –con algunos controles en esta oportunidad– un modelo donde la gestión de las compras sigue estando en manos de las FF.AA. Cada rama, descentralizadamente, gestiona y se relaciona con los proveedores para compras militares. Por lo anterior, en el proyecto, si bien innova en algunos conceptos y controles, el grueso de los procedimientos para la compra de equipamiento sigue siendo el mismo, conservando en su seno los mismos vicios que nos han llevado a gruesos escándalos de corrupción.

Nuestra propuesta sugiere avanzar hacia un modelo muy distinto. Consideramos que en un ámbito tan sensible como es el mercado de las armas, se requiere separar prístinamente a quienes realizan los requerimientos de aprovisionamiento (los militares) de quienes realizan la gestión de las bases de licitación y el vínculo con los proveedores. Esta agencia debiese contar con profesionales sometidos a los más estrictos controles de probidad y transparencia. Además, esta agencia debiese depender del Ministerio de Defensa y relacionarse con las autoridades políticas que finalmente tomarán las decisiones de compras de modo centralizado. Un modelo como el descrito robustecería el control civil democrático y, de hecho, protegería significativamente a las propias FF.AA., que se desvincularían de la gestión material de las compras.

Si el objetivo declarado del proyecto es establecer “los controles civiles y democráticos adecuados”, para las adquisiciones militares, claramente el enviado a discusión legislativa está lejos de lograrlo.

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