MERCADOS|OPINIÓN
El artículo 108 de la Constitución del 80 señala que “existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central”. Se genera así una contradicción insalvable entre la naturaleza política de las instituciones independientes encargadas de las políticas públicas, en este caso el BC, y la norma constitucional. Esta contradicción, al no ser reconocida, abre espacio al aprovechamiento y la manipulación política, con serias consecuencias sobre el debate económico y el desarrollo democrático.
Una vez más, el presidente del Banco Central (BC) ha intervenido en uno de los principales debates políticos del presente año: la decisión de la Cámara de Diputados y Diputadas de aprobar un segundo retiro de fondos de pensiones. ¿Debe llamar la atención esta circunstancia? De ninguna manera. En las decisiones y tomas de posición del BC y de sus consejeros, inciden siempre consideraciones políticas más o menos explícitas.
El problema es que el artículo 108 de la Constitución del 80 señala que “existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central”. Se genera así una contradicción insalvable entre la naturaleza política de las instituciones independientes encargadas de las políticas públicas, en este caso el BC, y la norma constitucional. Esta contradicción, al no ser reconocida, abre espacio al aprovechamiento y la manipulación política, con serias consecuencias sobre el debate económico y el desarrollo democrático.
Las consecuencias de esta constatación para la deliberación constitucional que viene, son que la nueva Constitución debe reconocer la naturaleza técnica pero también política del BC y demás instituciones “independientes”, garantizar la adecuada coordinación con las otras instancias del Ejecutivo y asegurar que su composición refleja la evolución política de la ciudadanía democrática y que los consejeros, como toda autoridad del Estado, deben estar sujetos a la rendición de cuentas y al juicio político del Congreso de la República.
El debate constitucional debe profundizar la discusión en torno al problema de la independencia del BC. No es, sin embargo, el punto central del presente artículo. Nos interesa más bien analizar la pregunta –relacionada pero distinta– de si es posible concebir la toma de decisiones de la institución meramente técnica como sugiere la Constitución o si, por el contrario, ello contraviene la naturaleza política de las decisiones sobre políticas públicas.
[cita tipo=»destaque»]Como en otros campos, la independencia radical del BC de Chile no tiene parangón a nivel internacional. Es una herencia de la dictadura que, sin embargo, no experimentó en carne propia, pues la Ley Orgánica entró en vigor recién asumido el Presidente Patricio Aylwin. Mientras que en países como Estados Unidos y Gran Bretaña la gestión de los bancos centrales está sujeta al control político de los respectivos parlamentos y, en el caso de Australia, los gobiernos entrantes concuerdan la orientación política de la institución, en Chile el BC define sus objetivos por sí y ante sí. Más todavía, cuando la Ley Orgánica, influida por la ya obsoleta teoría cuantitativa del dinero, le da una gran libertad en la determinación coyuntural de sus objetivos.[/cita]
Con ocasión de la presentación del Informe de Estabilidad Financiera del 11 de noviembre, en una actividad de la Asociación de Bancos, Mario Marcel juzgó negativamente la tramitación de varias iniciativas legislativas, incluido el segundo retiro de fondos de pensiones, al señalar: “Aquí, en lo que a nosotros corresponde, más que criticar al Parlamento, nuestro planteamiento es: tratemos de apoyar lo más posible la discusión legislativa con los antecedentes necesarios para entender cuáles son estos efectos (…). Es importante poder entender cuáles son sus consecuencias, porque esas consecuencias no las va a pagar la banca, las va a pagar todo el país”. Aunque el objeto de crítica del presidente del BC son 6 proyectos, nos concentraremos en el más importante: el retiro de fondos.
Aunque Marcel dice que no está criticando al Parlamento, en los hechos sí lo hace, pues sugiere que los diputados y diputadas que aprobaron la medida no entienden los efectos del proyecto y señala que las consecuencias negativas no la van a pagar los bancos, sino que el país. ¿Constituye esta una afirmación meramente técnica? Resulta al menos ingenuo pensar que, siendo el retiro de fondos del sistema de pensiones uno de los dos o tres principales temas del debate político de los últimos meses, la afirmación pueda ser tomada como un aporte meramente técnico al debate.
La valoración de la medida y sus consecuencias, implica contraponer la conveniencia de retirar los fondos para hacer frente a la grave situación que enfrentan las personas como efecto de la pérdida de ingresos, derivada de la pandemia y de las medidas de contención, por una parte, y el efecto del retiro sobre las pensiones, por la otra. Este no es un problema técnico, pues alude a definiciones fundamentales respecto a la forma de enfrentar la crisis y respecto al uso futuro de recursos públicos.
Está además asociado con un segundo problema político que ha debatido el país. ¿Ha gastado el Estado los recursos públicos necesarios para auxiliar a las personas y empresas que han perdido sus ingresos como efecto de la pandemia? En este tema, el Gobierno ha sostenido sistemáticamente que no existían recursos para entregar un mejor apoyo a la población en esta emergencia catastrófica. La oposición, por el contrario (más una gran parte de los diputados y diputadas de la coalición de Gobierno), aludiendo a la baja deuda bruta y neta del fisco (bajo cualquier criterio con que se le analice), sostuvo que el esfuerzo era insuficiente y que existían recursos para un apoyo más sustantivo. En relación con este segundo problema, el presidente del BC tomó partido por el Gobierno, apoyando la mezquina política gubernamental.
Pero esto no es todo. Hay un tercer problema político involucrado: la discusión en torno a si es conveniente mantener el actual sistema de AFP como columna vertebral del sistema de pensiones o, por el contrario, es necesario introducir cambios sustantivos. Cabe recordar que Marcel encabezó la comisión que preparó la reforma del sistema de pensiones del 2008, que si bien creó el pilar solidario, consolidó el sistema de AFP como el eje estructurante del sistema.
La intervención política del presidente del Banco Central no puede adjudicarse a una imprudencia. Radica en la naturaleza política de las decisiones de política pública. Las decisiones sobre la tasa de interés, los efectos del tipo de cambio, la valoración de la importancia de defender el empleo y los niveles de actividad, responden a teorías económicas, a visiones políticas y percepciones valóricas diversas.
La teoría de la elección pública que subyace bajo las ideas en favor de instituciones independientes, releva que los políticos sujetan sus decisiones al objetivo de ser reelegidos. De manera similar, sostiene que los burócratas están dominados por la intención de hacer crecer sus instituciones para maximizar su poder. Sin embargo, cuando se decide hablar sobre las instituciones independientes, la perspectiva teórica cambia radicalmente y supone que los encargados de estas instituciones no tienen intereses personales, son capaces de separar sus convicciones políticas y valóricas de sus decisiones técnicas y responden al “interés superior de la Nación”. No toma en cuenta que el interés general no está definido de una vez y para siempre, ni que no puede ser definido por un grupo de expertos (pues siempre van a existir otros expertos que mirarán las cosas de diferente manera), sino que es definido por las mayorías políticas democráticas.
Se pierde de vista, además, que las autoridades de esas instituciones autónomas tienden a formar parte de comunidades epistemológicas cerradas, que tienden a reproducirse. En el caso de Chile, esto es particularmente relevante, pues el BC participa de forma protagónica en la designación de autoridades de diversas instituciones. Tienden a convivir predominantemente –a veces de forma exclusiva– con las personas de las entidades privadas con las cuales se relacionan como reguladores. No es extraño que las declaraciones del presidente del BC se hayan dado en el contexto de una reunión de la Asociación de Bancos.
Es cierto que en el país y en el mundo existieron y existen bancos centrales que, sujetos a la autoridad del Ejecutivo, fracasaron en contribuir a la estabilidad económica. No obstante, tanto su incapacidad para cumplir esa función como la capacidad de hacerlo, están asociadas a las condiciones políticas del país, a las teorías económicas en que se basa su gestión (es importante recordar que en los 60 el déficit fiscal y su financiamiento eran percibidos como menos consecuenciales que en el presente) y a las convicciones políticas dominantes. Los problemas fiscales que precedieron la crisis financiera del 2008 y los problemas fiscales posteriores de varios países europeos, no pudieron ser contenidos ni por los techos fiscales ni por los bancos centrales independientes.
Son este tipo de consideraciones las que llevan a que, a nivel internacional, el problema de la independencia y el carácter técnico de los bancos centrales sean altamente discutidos. Baste mencionar dos libros recientes. El primero Bankers, Bureaucrats, and Central Bank Politics: The Myth of Neutrality (Cambridge University Press) de Christopher Adolph, y Unelected Power. The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State (Princeton University Press) de Paul Tucker. En este último, el autor concluye que los banqueros centrales no son como los obispos medievales, que se veían a sí mismos más allá del control de la autoridad política, debiéndose solo a dios o, en el caso de los banqueros, solo a la tarea de la estabilidad. Ellos operan con poderes delegados por la legislatura por iniciativa o con el acuerdo del Ejecutivo. Ellos y sus colegas votantes no son elegidos: deben trabajar dentro de claras restricciones democráticas y supervisión.
No deja de llamar la atención que, frente al proceso constituyente, se ha dado una rápida convergencia de varios personeros de la derecha y antiguas autoridades del BC, para sostener que el desempeño de la institución ha sido “extraordinario”. Sobre esa base, se insiste en que no hay nada que cambiar en su estructura jurídica y se intenta pasar a otro tema antes de una deliberación abierta. Los errores cometidos respecto de la crisis del 1998 son explicados como resultado de la incertidumbre que se vivió en ese momento. La demora en bajar la Tasa de Política Monetaria luego de la crisis financiera internacional –que llamó la atención de especialistas extranjeros– se invisibiliza y la subestimación de los efectos económicos de la pandemia se minimiza. Al analizar el estancamiento de las exportaciones y la caída de la capacidad crecimiento de la economía, no se problematiza la gran volatilidad que ha caracterizado a la trayectoria del tipo de cambio y que dificulta el impulso de nuevas actividades exportadoras.
Como en otros campos, la independencia radical del BC de Chile no tiene parangón a nivel internacional. Es una herencia de la dictadura que, sin embargo, no experimentó en carne propia, pues la Ley Orgánica entró en vigor recién asumido el Presidente Patricio Aylwin. Mientras que en países como Estados Unidos y Gran Bretaña la gestión de los bancos centrales está sujeta al control político de los respectivos parlamentos y, en el caso de Australia, los gobiernos entrantes concuerdan la orientación política de la institución, en Chile el BC define sus objetivos por sí y ante sí. Más todavía, cuando la Ley Orgánica, influida por la ya obsoleta teoría cuantitativa del dinero, le da una gran libertad en la determinación coyuntural de sus objetivos.
Si bien los consejeros son designados por el Presidente de la República con el acuerdo del Senado cada dos años, el acuerdo político de los dos bloques que dominaron el sistema político por casi 25 años para que cada uno nombrara alternadamente el nuevo consejero, ha tenido como consecuencia una uniformidad de los designados, eliminando así toda incidencia del cambio de signo político del Gobierno de turno. Al contrario de otros altos funcionarios, incluido el Presidente de la República, los consejeros del BC no están sujetos a la posibilidad de ser acusados constitucionalmente por el Congreso, generándose una situación de irresponsabilidad política. Todas estas son materias que deben ser abordadas en la deliberación política de la Convención Constitucional.
