lunes, 19 de abril de 2021 Actualizado a las 08:08

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La Convención Constitucional y el sistema político: ¿convergen los diagnósticos?

La Convención Constitucional y el sistema político: ¿convergen los diagnósticos?
Hay amplia concordancia en que nuestro sistema –sea por concentrar excesivas facultades legislativas en el Ejecutivo, determinar la estricta independencia del Congreso, tender al multipartidismo o desproveer al Congreso de herramientas resolutivas– es proclive al estancamiento de la función legislativa. Este problema es de tal seriedad, que pone en riesgo la estabilidad de nuestro régimen democrático y, visto de este modo, parece a lo menos factible que la Convención Constitucional ponga en cuestión nuestro sistema presidencialista y se decida a modificarlo.
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Uno de los debates institucionales que, se presume, predominará en la agenda de la Convención Constitucional es el relativo a la forma del régimen o sistema político. Es decir, la discusión sobre cómo se deben distribuir y contener las atribuciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo. La cuestión resulta ineludible, no solo porque se lleva discutiendo en nuestro país a nivel académico por décadas y con creciente interés, sino también porque su diagnóstico suscita un consenso inusualmente amplio entre los distintos sectores políticos: prácticamente la totalidad de las voces que han intervenido en este debate están por introducir cambios a nuestro sistema presidencial.

Reconociendo el riesgo de sobresimplificarlos, creemos que los diagnósticos que enumeran los problemas del presidencialismo chileno pueden clasificarse en tres grupos, no necesariamente excluyentes.

El primero lo componen personas para quienes nuestro presidencialismo es problemático, principalmente, porque el Presidente contaría con atribuciones legislativas excesivas que debilitan el rol representativo del Congreso.

Un segundo grupo, en cambio, sostiene que la falta de colaboración del Congreso impediría al Presidente llevar a cabo su agenda eficazmente.

Finalmente, un tercer grupo considera que un cambio de sistema político debiera orientarse a solucionar, al mismo tiempo, un problema de déficit de democracia y otro de gobernabilidad.

El estancamiento legislativo no solo iría en desmedro de la eficacia programática, también haría patente la debilidad de los y las congresistas y los partidos políticos ante el Ejecutivo: un sistema político incapaz de dar respuesta a la mayoría que le delegó el poder, representada en el Congreso, dejaría de ser realmente democrático. La democracia chilena, dice Walker, es autoritaria y protegida. Autoritaria por la concentración de poder, y protegida porque dificulta la representación de la ciudadanía.

En el primer grupo caben tanto los diagnósticos de María Cristina Escudero y Patricio Zapata, como el de la también académica Claudia Heiss. Escudero apunta que las iniciativas exclusivas y las mociones de urgencia dan al Presidente un control excesivo sobre la agenda legislativa. Al mismo tiempo y en coincidencia con Zapata, considera que la amplia potestad legislativa del Presidente limita el ejercicio del poder soberano de las mayorías, canalizado a través del Congreso. Este argumento es también sostenido por el especialista Arturo Valenzuela, quien desde hace décadas afirma que la falta de atribuciones legislativas del Congreso chileno –en relación con el Ejecutivo– erosiona su capacidad de representar los intereses e ideas de quienes le delegan poder. El “hiperpresidencialismo” chileno, según Heiss, sería entonces un tipo de presidencialismo que concentra en exceso el poder lejos de la ciudadanía. En consecuencia, el diagnóstico de este primer grupo se focaliza en la relación entre la forma del régimen y la profundidad o calidad de nuestra democracia.

Casi siempre eludiendo el uso del término hiperpresidencialismo, un segundo grupo de analistas ve en el modelo chileno una debilidad que podría considerarse inherente a los sistemas presidencialistas: el Congreso no tiene suficientes incentivos para cooperar con el Ejecutivo en su agenda legislativa. En efecto, en un sistema de separación de poderes (o presidencialista), el Ejecutivo está obligado a transar con el Congreso en alguna medida. No tiene ni poder jerárquico sobre este ni atribuciones para condicionar la continuidad de sus representantes a cambio de cooperación. Tampoco puede el Congreso hacer lo propio con el Presidente.

Para los constitucionalistas Gastón Gómez y Sebastián Soto, la falta de coordinación entre Legislativo y Ejecutivo suscita una excesiva limitación a la agenda del Ejecutivo, que sería especialmente problemática para el mantenimiento del orden institucional en períodos con gobierno minoritario. En tales casos, argumenta Gabriel Berczely de Horizontal, la parálisis legislativa acrecienta el déficit de gobernabilidad de un Ejecutivo cuyas facultades legislativas ya son limitadas. Para los representantes de este segundo grupo, el riesgo último de la falta de eficacia legislativa del Presidente, es la pérdida de la estabilidad institucional.

Finalmente, existe un tercer grupo en el que incluimos tanto al exsenador Ignacio Walker como a la visión conjunta de Pamela Figueroa, Nicolás Eyzaguirre y Tomás Jordán, que coinciden en que el presidencialismo chileno ha derivado en un déficit tanto de gobernabilidad como de democracia. El primero es enfático en notar que la combinación entre el multipartidismo –históricamente presente en nuestro país– y la concentración de poder en el Presidente, habitualmente entra en crisis. Figueroa y compañía reconocen que un Congreso multipartidista como el chileno, en el que además primaría el comportamiento personalista, tiene serias dificultades para construir mayorías. Sin embargo, tal como Walker, apuntan a que es la interacción de esto último con las limitaciones legislativas del Congreso, en relación con el Ejecutivo, lo que produciría un estado de constante bloqueo programático.

Un Congreso con escasas chances de definir la agenda legislativa respecto a las materias de mayor interés público, prácticamente no puede resolver de manera autónoma aun si lograse articular mayorías. La dificultad para construir mayorías hace esto todavía más improbable.

Para este tercer grupo, en el que también incluimos al exdiputado Antonio Leal, el problema práctico de nuestro presidencialismo sería su tendencia al bloqueo institucional. Sin embargo, a diferencia del grupo dos, ellos ven en tal bloqueo no solo un potencial déficit de gobernabilidad, sino también consecuencias negativas en cuanto a la legitimidad democrática.

El estancamiento legislativo no solo iría en desmedro de la eficacia programática, también haría patente la debilidad de los y las congresistas y los partidos políticos ante el Ejecutivo: un sistema político incapaz de dar respuesta a la mayoría que le delegó el poder, representada en el Congreso, dejaría de ser realmente democrático. La democracia chilena, dice Walker, es autoritaria y protegida. Autoritaria por la concentración de poder, y protegida porque dificulta la representación de la ciudadanía.

Así como es claro que estos tres grupos de miradas proponen diagnósticos con énfasis distintos, también es evidente que muestran coincidencias relevantes. En primer lugar, hay amplia concordancia en que nuestro sistema –sea por concentrar excesivas facultades legislativas en el Ejecutivo, determinar la estricta independencia del Congreso, tender al multipartidismo o desproveer al Congreso de herramientas resolutivas– es proclive al estancamiento de la función legislativa. En segundo lugar, la mayoría de las personas citadas reconoce que este problema es de tal seriedad, que pone en riesgo la estabilidad de nuestro régimen democrático. Visto de este modo, parece a lo menos factible que la Convención Constitucional ponga en cuestión nuestro sistema presidencialista y se decida a modificarlo.

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