Opinión
Para evitar que escaramuzas políticas de corto plazo impidan que la Convención Constituyente pierda grados de libertad en los hechos, es oportuno que esta comience a discutir principios que orienten el desarrollo futuro del sistema previsional. Así las propuestas que surjan en las campañas presidenciales próximas deberán situarse en los márgenes de ese debate. Entre los principios esenciales esté el de Suficiencia, el principio de solidaridad, el de la sustentabilidad, participación y el principio de supervisión autónoma y profesional. Estos cinco principios permiten acomodar cambios sustantivos al sistema previsional actual. Permiten por ejemplo acomodar íntegramente un sistema de reparto en la medida que tenga reservas técnicas que respalde sus promesas de pensión. También permite acomodar un sistema de cuentas nocionales, uno de ahorro colectivo con transferencias intra e intergeneracionales o uno de seguro de longevidad para la cuarta edad.
A estas alturas es evidente que el sistema de pensiones de Chile requiere reformas mayores. Sin embargo, cualquier reforma de envergadura – como las dos propuestas de retirar el 100% del ahorro previsional – tendrá un impacto enorme sobre los recursos disponibles para pagar pensiones futuras y por lo tanto sobre la capacidad del país de garantizar pensiones como un derecho social. Imagino que nadie quiere que la nueva Constitución parta haciendo promesas insignificantes. Reformas mal hechas ahora, como las dos señaladas, en los hechos reducen el espacio que la Convención y la democracia futura tengan para desarrollar un buen sistema de previsión social.
Un sistema de previsión social que entregue pensiones como un derecho social debe ser guiado por cinco principios.
Hoy la pensión promedio de vejez por rentas vitalicias (incluyendo APS) asciende a $360.683 mientras que por retiro programado a $241.737. En torno a estos promedios hay una varianza enorme que se traduce en que cualquier afiliado enfrenta hoy una incertidumbre importante respecto del nivel final de su pensión. Esta incertidumbre es dañina para el contrato social. Un indicador de esta varianza es la diferencia entre la pensión promedio y la que obtiene la persona que está justo en la mitad de la distribución, la mediana. Para mujeres con más de 25 años de cotizaciones, esta diferencia puede variar en rentas vitalicias entre 18% y 22% según el tramo de cotización. En el caso de los hombres varía entre 41% y 52%. Es decir, más de la mitad de los hombres con 25 años y más de cotización recibe pensiones bajo la línea de pobreza. En retiros programados las diferencias entre media y mediana son aun más fuertes de suerte que, en casi todas las categorías, más de la mitad de los pensionados están bajo la línea de pobreza. Por supuesto, aquí nos referimos solo a la pobreza de ingresos que es fundamental para la dignidad en la vejez.
Salvo por las pensiones solidarias, hoy entre $158.000 y $169.000 según la edad de la pensionada, el Estado no emite opinión alguna sobre la suficiencia del nivel de las pensiones que entrega el sistema. Cabe recordar que ambas están bajo la línea de la pobreza.
Un principio de suficiencia no debe fijar parámetros específicos, pero sí debiera inducir a los sucesivos gobiernos a que se fijen metas en materia de nivel y dispersión de tasas de reemplazo. Esto obligaría a especificar un conjunto coherente de políticas públicas orientado a alcanzar esos objetivos. La ciudadanía podría así apreciar mejor los avances y la seriedad de las promesas y las políticas gubernamentales.
Como parte de cualquier sistema de seguridad social, en pensiones debe haber mutualización de riesgos y por lo tanto debe incorporar elementos de solidaridad. Por supuesto, no se trata de hacer solidaridad de cualquier forma. La solidaridad debe ser tal que quienes estén en mejores condiciones – porque son más jóvenes, más sanos o tienen empleo – perciban que los recursos van a quienes realmente lo necesitan y no haya abuso. Pero además, es crucial que sea claro para los aportantes al sistema que, cuando lo requieran, ahí estará el sistema de derechos para protegerles oportuna y significativamente.
Es fundamental que un esquema de derechos se base en un sistema neutral y preestablecido para que no sea usado como mecanismo de subyugación política del gobernante de turno. Sin embargo, cualquier sistema es rígido. El Estado debe disponer de instrumentos flexibles con los cuales hacer frente a casos en que se materializan riesgos que ya no se pueden enfrentar directamente. En el sistema chileno – fundamentalmente de capitalización individual – esto es claro por sus carencias. Por ejemplo, la generación que desde 2016 en adelante se está jubilando inició su vida laboral en un contexto de dos grandes shocks: (a) la apertura comercial que comenzó en 1976 y (b) la gran crisis financiera de 1982. Durante 14 años de dictadura hubo desempleo masivo que los individuos no tenían forma de enfrentar bien. Para hacer frente a esta gran “laguna” tradicional el Estado ha debido implementar medidas ad-hoc tal como lo ha hecho con el pilar solidario. En otra dimensión, la longevidad, también es necesario que el país muestre solidaridad. Quienes hoy constatan que son más longevos de lo inicialmente previsto son castigados con pensiones menores. Parece razonable entender que el desafío de la longevidad también requiere de solidaridad entre generaciones.
En tercer lugar, si aspiramos a que la previsión social sea un derecho, es necesario establecer un “principio de sustentabilidad”. Esto tiene una dimensión macro y una a nivel individual.
A nivel macro, los recursos públicos comprometidos en financiar transferencias solidarias del punto anterior deben contar con recursos permanentes. Sin embargo, esto no basta porque las pensiones sustentadas en promesas políticas arriesgan no ser sostenibles en el tiempo porque las circunstancias cambian y las prioridades fiscales también. Por ejemplo, la reforma de 2008 proyectaba que el pilar solidario alcanzara aproximadamente un 1,2% del PIB de 2016. En realidad en ese momento llegaba solamente a un 0,7%.
Lo fundamental del sistema deben ser pensiones contributivas, es decir, que se originan en cotizaciones que se acumulan y redistribuyen. Los derechos a pensión que se generen en estos componentes contributivos pueden tener como contraparte documentos legales exigibles en tribunales. Para ello tras cualquier promesa de pensión debe existir ahorro acumulado de alguna forma (individual o colectivo) y administrado de alguna manera (privado, estatal o estatal delegado a privados).
Cualquiera sea la forma y el administrador, el ahorro previsional no puede ser instrumento de financiamiento del déficit fiscal como ocurre en varios países. El administrador se debe a los partícipes y no a los ministros de hacienda. Los instrumentos soberanos son importantes en cualquier cartera de ahorro previsional, pero cuánto de ese ahorro financie al fisco deben decidirlo los gestores. En los instrumentos no soberanos, el ahorro debe canalizarse en múltiples canales de inversión nacionales y extranjeros.
La persona debe poder exigir en tribunales los compromisos contractuales. Solo esto garantiza que la pensión sea un derecho real. Sin embargo, una promesa sin recursos asociados implica que la intervención de los tribunales arriesga ser fútil. Para que dignifique a la persona, la contraparte de una promesa de pensión individual debe ser derechos sobre activos reales exigibles. Las pensiones prometidas deben ser estrictamente respetadas a través del tiempo porque deben ser un derecho hoy pero también mañana.
La seguridad social es obligatoria por naturaleza, independiente del modelo específico que se implemente. En un lado del espectro, hay sistemas que no contemplan transferencias fiscales sino solo la incitación a participar, como en el sistema AFP. En el otro, se puede mutualizar todos los riesgos período a período (pay-as-you-go). La obligación que en cualquier caso el Estado impone a las ciudadanas tiene un correlato: los partícipes deben tener al menos voz en cómo se gestiona el sistema y se usan las inversiones. Esta faceta no existe hoy en Chile. Por ejemplo, es posible anticipar que un comité de miembros del sistema previsional tendría una propensión mayor a querer que los fondos previsionales estén más intensamente invertidos en Chile que lo que piensan los gerentes de las actuales AFP. En una razonable diferenciación de funciones la decisión estratégica debiera depender de los partícipes mientras que la forma de hacerlo, la velocidad, los instrumentos, todas variables de alto componente técnico, debieran dejarse a quien administre los ahorros previsionales.
La autonomía es crucial tanto respecto de grupos de interés privados como respecto del propio Estado, en particular si se pretende dar a este un rol mayor que hoy por ejemplo en materia de inversiones. En efecto, la tentación de cualquier gobierno de influir en el corto plazo en el uso y distribución de fondos puede ser muy alta. Un buen marco de supervisión autónomo y alto nivel profesional es esencial. Esto requiere dotar a la actual Superintendencia de Pensiones de cambios institucionales importantes, en la línea de lo que se hizo con la CMF. Fortalecer institucionalmente la entidad supervisora es crucial para que, cualquiera sea la reforma final de pensiones, tengamos la certeza que los recursos están y se usan bien.
Estos cinco principios permiten acomodar cambios sustantivos al sistema previsional actual. Permiten por ejemplo acomodar íntegramente un sistema de reparto en la medida que tenga reservas técnicas que respalde sus promesas de pensión. También permite acomodar un sistema de cuentas nocionales, uno de ahorro colectivo con transferencias intra e intergeneracionales o uno de seguro de longevidad para la cuarta edad.
Este marco equilibrado debe permitirnos llegar a acuerdos sobre cómo queremos que sea el sistema de pensiones. Las irreflexivas ideas de las últimas semanas proponen, por razones muy distintas, terminar con el ahorro individual pero sin establecer un sistema que lo reemplace y con graves consecuencias de largo plazo para el sistema. Esas propuestas desconocen que la Convención debe delinear en lo grueso ese modelo al cual convergeremos y que un plebiscito ratificará ese enfoque. Luego corresponderá a la democracia futura definir la forma exacta de la cirugía al sistema previsional.
Para evitar que escaramuzas políticas de corto plazo impidan que la Convención Constituyente pierda grados de libertad en los hechos, es oportuno que esta comience a discutir principios que orienten el desarrollo futuro del sistema previsional. Así las propuestas que surjan en las campañas presidenciales próximas deberán situarse en los márgenes de ese debate.
