Deliberar sobre el unicameralismo versus el bicameralismo no ha sido en vano

Empieza a disiparse la neblina. Deliberar sobre el unicameralismo versus bicameralismo no ha sido en vano. Por lo pronto, no es imposible que un régimen presidencial funcione bien con una sola cámara. Ahí está Costa Rica, como ejemplo. Pero también puede funcionar bien un presidencialismo bicameral. Ahí está Uruguay, como ejemplo. Ambos países aparecen en la primera categoría de los índices de democracia del 2021, tanto del Economist Intelligence Unit como de V-Dem Institute.

Y en cuanto a que una segunda cámara deba necesariamente ser oligárquica, reaccionaria y patriarcal, si ha sido así su comportamiento pasado, es claro que, si se cambia su integración, no tiene por qué ser así su futuro. De lo contrario, la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, no habría optado por el bicameralismo. ¿O es que Evo Morales quería una cámara oligárquica, patriarcal y diseñada para contener y tutelar a las mayorías? 

Por otra parte, el bicameralismo se aviene bien con la idea de dar relevancia a las regiones. No es casual que Suiza — quizá el país que más autonomía confiere a sus regiones o cantones—  estableciera en su constitución de 1999, el bicameralismo.

La propuesta unicameral aprobada por la Comisión, y que examinará y votará pronto el pleno de la Convención Constituyente, no precisa los porcentajes que corresponderían a la representación poblacional, regional e indígena que se plantea. Eso queda, supongo, a una futura ley. Así se escabulle la cuestión principal. Es decir, más allá de las palabras y promesas de hoy, la pregunta central queda en el aire: ¿qué poder tendrán las regiones y pueblos indígenas en ese parlamento unicameral? ¿Qué seguridad hay de que esos representantes no queden diluidos en esa cámara que también reflejará el peso de la población en general? Pues tanto la norma misma, como los convencionales Alondra Carrillo, Jaime Bassa y Alejandra Flores en su interesante artículo “Argumentario unicameral”, afirman que uno de los tres criterios para la integración de la cámara será la “representación proporcional de la población” (El Mostrador, 14/2/2022). Lo que tenemos, entonces, es el listado de los ingredientes de la receta; no su proporción ni la manera en que se los empleará. Luego, no sabemos qué guiso se nos prepara.

Y parece claro que a las regiones y pueblos indígenas les conviene que sus representantes, si están en una segunda cámara, participen en las decisiones legislativas importantes. ¿Por qué los representantes de las regiones y pueblos indígenas  no habrían de querer participar en la elaboración de una ley que modifica el royalty de la minería, actividad de la que depende todo Chile? Lo mismo vale para la  la ley de presupuesto, la legislación ambiental o laboral, para el código de aguas, la educación, la salud, el sistema electoral, el sistema previsional, en fin… Parece difícil pensar que a las regiones y pueblos indígenas no les convenga estar representados en una segunda cámara con diente. ¿Por qué habría de convenirles correr el riesgo de que una futura  ley los disuelva en una cámara única, básicamente poblacional? ¿Por qué habría de convenirles una segunda cámara tan asimétrica que llegara a ser meramente decorativa?

En seguida, aunque en todos los regímenes políticos se da tanto el unicameralismo como el bicameralismo, es más común el unicameralismo. Descartando los regímenes que el Economist Intelligence Unit califica de “autoritarios”, en los regímenes presidenciales es común el bicameralismo en América del Norte y del Sur. En cambio, en los regímenes presidenciales e híbridos de África, es más común el unicameralismo. Digo “híbridos” porque en África, en sus a veces largas constituciones colmadas de aspiraciones, se dan con cierta frecuencia regímenes presidenciales en los que, como en el Perú, los ministros dependen tanto del presidente como del parlamento. Pueden ser objeto de censura parlamentaria, en cuyo caso renuncian. Es el caso de Namibia, Ghana, Senegal, Tanzania, Gambia, entre otros.

Con todo,  entre 1996 y 2012, 28 países incorporaron el bicameralismo. Sólo uno de ellos es federal (Coakley, 2014). De los 193 países que considera la Inter-parliamentary Union, el número de parlamentos unicamerales se ha mantenido prácticamente constante, en cambio hoy hay 79 países con parlamento bicameral. En la OCDE hoy el 52% de los países tiene un sistema bicameral. En el informe del Instituto Max Planck  para los convencionales de nuestra Convención Constituyente se afirma que las “legislaturas compuestas por sólo una cámara son comunes en países organizados bajo sistemas unitarios de gobierno, esto es, porque en dichos sistemas el poder está concentrado en una unidad central, y no entre una unidad central y otras unidades territoriales. Los sistemas unitarios se encuentran por lo general en países geográficamente pequeños, homogéneos y con una población de menos de 10 millones de habitantes.” .(“Legislaturas bicamerales y Unicamerales, Fundación Max Planck, 2022). 

Incluso en el Reino Unido, la Cámara de los Lores que por décadas jugó un papel tan decorativo, ahora que no es hereditaria sino meritocrática –aunque designada por los primeros ministros— ha empezado a pesar en la política pública. Es un proceso en desarrollo que, con apoyo popular, sugiere un cambio de la correlación de fuerzas entre las dos cámaras del Reino Unido (Russell, 2013). Son signos. Por todos eso, siguiendo a diversos estudiosos del tema, he hablado de que “el bicameralismo está en auge.”

Carrillo y otros, en el artículo citado, argumentan que el unicameralismo es “más “sencillo y claro para la ciudadanía.” Pero un proceso de formación de la ley bicameral, aunque menos “sencillo y claro”, es posible que sea mejor. ¿Por qué pensar que la ciudadanía sería incapaz de comprender las ventajas del bicameralismo, si las tiene? ¿No sabemos todos que pensar dos veces antes de tomar una decisión importante es, en general, más sensato? ¿No nos da más garantías a todos que una norma que respalda el poder coercitivo del Estado sea revisado por dos equipos humanos y no por uno solo? ¿Por qué sólo la sencillez del unicameralismo sería “accesible e inteligible para los más amplios sectores de la población”? ¿No habrá aquí cierta sutil displicencia, cierta distancia desdeñosa e impensada respecto de esos “sectores amplios de la población,” quizás? Por lo demás, si sólo buscáramos la sencillez y la rapidez legislativa, nada más sencillo y rápido que un autócrata. Y, por supuesto, el pueblo chileno lo entiende. Y porque lo entiende, no lo  quiere.

El punto es si hay razones para pensar que una segunda cámara tiende a mejorar la legislación o no. Se atribuye al abate Sièyes, en plena revolución francesa, esta frase: “Si la segunda cámara disiente de la primera, es maliciosa; si asiente, es superflua.” Es el argumento pro unicameralidad de siempre. Y es el que hay que examinar.  Desde luego, no se trata de que de un lado están los representantes del pueblo y del otro, los de la élite. En las democracias modernas se trata de dos asambleas elegidas por el pueblo. Pero, ¿para qué? Los politólogos Tsebelis y Money —usando términos de desagradable economicismo— sostienen que la segunda cámara revisora proporciona un “control de calidad” de la legislación (Tsebelis y Money, 1997). Pero se entiende a lo que van: pensar dos veces es pensar mejor. ¿Alguien, de veras, sostiene lo contrario? En el informe de la Fundación Max Planck citado, se dice que los sistemas bicamerales “facilitan un enfoque deliberativo en el proceso legislativo” y “previenen la dictación de legislación errónea.” Eso es. 

Nuestro viejo senado fue alguna vez presidido por Arturo Alessandri, Eduardo Frei Montalva, Patricio Aylwin y Salvador Allende. En sus escaños se sentaron líderes del feminismo, como María de la Cruz; un independiente que llegarían a ser presidente, como Jorge Alessandri, y radicales, como Pedro Aguirre Cerda y Juan Antonio Ríos; comunistas como María Elena Carrera, Julieta Campusano, Luis Corvalán, Pablo Neruda, Jorge Montes y Volodia Telteiboim; demócrata cristianos como Juan Hamilton y Andrés Zaldívar; socialistas como Carlos Altamirano, Adonis Sepúlveda y Aniceto Rodríguez junto a Francisco Bulnes y Pedro Ibáñez del Partido Nacional. Las investigaciones indican que —pese a sus defectos— entre 1990 y el 2018 ha sido, fundamentalmente, una instancia revisora de proyectos ajenos. Y los ha aprobado más rápido que la cámara: 275 días en promedio contra 349 días de la cámara de diputados. Y no ha sido, en general, un tapón de los proyectos del ejecutivo. De hecho, ha aprobado el 79% de ellos (Toro et alia, 2022). ¿Ha sido el Congreso un mero buzón? No. Un examen de las indicaciones a los proyectos de ley aprobadas por las comisiones, revela que “un 47,64% correspondió a indicaciones de parlamentarios y 52,35% a indicaciones del Ejecutivo.” (Toro y Hurtado, 2016)

Lo que molesta — y con razón— es la idea de que habría un cuerpo de personas más sabias que corrigen a los representantes del pueblo. Pero si estamos, simplemente, ante dos equipos humanos distintos —ambos igualmente elegidos por el pueblo— y que examinan los proyectos de ley, esa incómoda sensación de tener un grupo tutelar se empieza a desvanecer, creo. Si el senado chileno ha cometido errores — no dudo que los ha cometido— una visión equilibrada debiera examinar también los errores de la cámara de diputados. ¿O los diputados han sido infalibles? Todos fallamos. La idea de dos cámaras da una oportunidad de corregir antes de que el daño esté hecho. Por eso, la respuesta a Sièyes es una sola. El argumento es sencillo y lo  cité en un artículo anterior. La segunda cámara es “una defensa del pueblo en contra de sus propios errores y falsas ilusiones” (El Federalista, No 63) 

¿Por qué ese temor a una segunda mirada que debiera significar una deliberación más cuidadosa? ¿De dónde arranca esa fe en la infabilidad de los diputados que son personas que, como todos nosotros, se pueden dejar llevar por emociones momentáneas e insensatas que una segunda reflexión haría abandonar?

   * Nota de la Redacción: Esta columna fue actualizada posterior a su publicación atendidos los resultados de la CC a altas horas de la noche de este miércoles