Opinión
Se ha hecho costumbre de denominar bajo el concepto de reforma tributaria a meros cambios de tasas o procedimientos de aplicación de la Ley, lo que ha ocurrido en casi todas las últimas reformas, salvo la del año 2014 que sí era una reforma con cambios estructurales al sistema, la que desafortunadamente fue desnaturalizada en los acuerdos de la llamada “cocina”, por ello hoy es necesario para el logro de una “gran reforma” que nos rija los próximos 10 años, los consensos del caso.
“Como en tantos países, los que están en la cima en Chile han sido hábiles para evitar y evadir impuestos. Y Chile tiene la distinción de estar entre los peores. Se estima que la evasión fiscal representa el 7% del PIB” (Diario El Mercurio 29/12/2021).
J. Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001
Como es de público conocimiento, todos los programas y propuestas de gobierno de los candidatos durante el proceso eleccionario presidencial 2021, contemplaban, una vez más, una reforma tributaria para efectos de poder contar con los recursos necesarios y cumplir con sus propuestas y promesas de campaña, en especial, para el financiamiento del gasto social comprometido en sus respectivos programas de gobierno.
Sobre esta práctica política coyuntural, es necesario precisar algunos antecedentes a fin de evitar caer en errores similares a los que se presentaron durante la tramitación de las últimas reformas tributarias, en particular la del año 2014:
1) Es sabido y se tiene claridad respecto de la necesidad de otorgar a los distintos agentes económicos que actúan y desarrollan su actividad empresarial y comercial en el país, tanto de origen nacional como extranjero, inversionistas en particular, una normativa estable y permanente en las reglas tributarias y en las distintas materias estructurales del sistema, las que no pueden ser alteradas ni modificadas de modo reiterado en cortos periodos de tiempo, pues ello podría afectar severamente la planificación económica técnica, el régimen de inversiones de las empresas y de los distintos agentes económicos, como también la credibilidad, seriedad y seguridad jurídica institucional.
2) No es posible que se empiece a formar una especie de tradición permanente en el país y se transforme en una verdadera costumbre que, cada vez que se produce un proceso eleccionario presidencial, todos los programas de los candidatos lleven aparejado y se consigne en sus respectivos planteamientos el anuncio de una nueva reforma tributaria, las que en la practica se han ido tramitando y aprobando sin ni siquiera haberse estudiado detenida y técnicamente con los antecedentes de hecho y estadísticos sobre el caso; sin revisar el rendimiento y resultado de la anterior reforma, las que en algunos casos ni siquiera lograron alcanzar el régimen previsto en ella y ya se les modifica o, como pasó el 2014, que al año de haber sido aprobada la misma ya se estaba tramitando una reforma a la reforma.
Especial mención requiere lo ocurrido con el gobierno del presidente Piñera en su segundo mandato, quien sin un análisis previo, detallado y sustentado en cifras y estadísticas concretas y pertinentes, bajo el pretexto de una “modernización tributaria”, presentó un proyecto de reforma tributaria que más que reforma fue una especie de contra reforma a la aprobada el año 2014, en la cual, en el fondo, se perseguía debilitar la acción fiscalizadora de la administración tributaria del Estado, por un lado limitando facultades al SII y, por otro lado, omitiendo por tercera vez consecutiva en una reforma “modernizadora” al Servicio Nacional de Aduanas (el que curiosamente no ha sido considerado en las últimas tres reformas tributarias). Lo lamentable de esta reforma es que al final terminó siendo negociada entre cuatro paredes por el ministro y luego candidato presidencial Ignacio Briones en noviembre del año 2019, estando aún vigentes los efectos del estallido social del 18 de octubre de 2019, sin considerar ninguna de las causas que llevaron a ese estallido social a objeto de haber introducido cambios que recogieran el sentir y las necesidades ciudadanas; por el contrario, cerraron magros acuerdos que al día de hoy en nada han contribuido a mejorar el sistema tributario.
3) Dado lo anteriormente señalado, no cabe duda de la necesidad de trabajar y lograr los consensos de la mas rápida y mejor forma posible para contar con una reforma tributaria estructural que nos rija, al menos, por los próximos diez años, cumpliéndose a cabalidad con los parámetros, principios, elementos y condiciones que nos dan los modelos de la OCDE, Derecho Comunitario Europeo y los estándares de la institucionalidad tributaria propia de los países anglosajones, con especial énfasis en que exista con meridiana claridad y precisión dentro de la nueva estructura tributaria un sistema progresivo, justo, equitativo y con un claro sentido de que quienes tengan o dispongan de mayores recursos sean quienes, evidentemente, aporten y contribuyan más al sistema, evitando todo tipo de exenciones, franquicias o desequilibrios que afecten al principio de igualdad tributaria, entre ello el re estudio y análisis de nuestro actual sistema de IVA, analizando la forma o modo en que se podría neutralizar el efecto regresivo que provoca en las personas más vulnerables y de bajos ingresos, contemplando, por ejemplo, un mecanismo de transferencias directas que vaya en ayuda de dichas personas, de modo tal que se ajusten aquellos desequilibrios que se producen, los que causan serias diferencias e impiden el efecto redistributivo que deben cumplir los impuestos.
4) Que la administración tributaria del Estado es una sola y su función y competencias están respaldadas y amparadas en la Constitución y las Leyes bajo el estricto cumplimiento del principio de legalidad, ello independientemente de que en el caso chileno tales funciones son ejercidas y ejecutadas básicamente por dos instituciones, esto es el SII y el Servicio Nacional de Aduanas, instituciones que necesariamente deben estar dotadas de todos los mecanismos, facultades y medios para luchar contra la evasión y la elusión de modo tal que de forma efectiva cumplan con dicho fin y puedan obtener el cumplimiento de las leyes tributarias y con la recaudación esperada.
5) Como fue señalado y reconocido por todos los candidatos presidenciales durante el proceso eleccionario 2021, en distintas entrevistas, debates y otros, ya sea en prensa, radio o televisión, públicamente hubo coincidencia en que las tasas de evasión y elusión actuales eran demasiado altas y significativas en Chile, las que en relación al IVA son del orden del 20% y en el caso del impuesto a la renta sería en torno al 30% y que frente a esta realidad todos estaban contestes y apoyaban el establecer y tomar medidas concretas para que de una vez por todas, en adelante, se termine con este flagelo de la evasión y la elusión y el grave daño que ello provoca a las arcas fiscales por no obtener la recaudación que correspondería de acuerdo a la Ley.
6) El bien jurídico protegido, a través de las competencias y facultades que debiera tener la administración tributaria del Estado (SII y Aduanas) no es otro que el velar por el cumplimiento de las leyes tributarias, como también el correcto y oportuno pago y recaudación de los impuestos establecidos en la legislación tributaria, por lo que para dicho efecto y cumplimiento de su fin último, se les debe dotar de las facultades, competencias y los medios físicos y materiales que sean necesarios a dicho efecto.
7) De aquí nace la necesidad de establecer a la brevedad y de forma inmediata todas las medidas contra la evasión y la elusión que fueran pertinentes, entre ellas a) la necesidad imperiosa de establecer en Chile una norma general antielusiva (NGA), conforme al modelo OCDE o de Naciones Unidas, b) terminar con el secreto bancario “sólo para efectos tributarios”, c) incorporar en nuestra legislación tributaria la institución del denunciante anónimo debidamente regulada, d) intercambio obligatorio y consolidación de los sistemas de información entre el SII, Aduana, la CMF, la UAF, las policías y el Banco Central, e) establecer de forma clara y específica los requisitos de procedencia para el ejercicio de la acción penal y la obligatoriedad de ejercerla cuando ellos se cumplan; señalando desde ya que estas medidas y facultades NO son materias de reforma tributaria ni pueden ser considerados temas o aspectos propios de una reforma, pues su finalidad no tiene por objeto el alterar, modificar o cambiar el sistema o estructura tributaria o sus demás condiciones o elementos, sino otorgar facultades y medios a la autoridad tributaria para hacer cumplir la regulación tributaria vigente, velando por el correcto y oportuno pago de los impuestos y la recaudación fiscal, materias y medidas respecto de lo cual existe amplio y total consenso, por lo que no vemos razón alguna, salvo que se busque dilatar por razones de intereses particulares, el seguir retrasando, una vez más, la aprobación e implementación de estas medidas en nuestra normativa, y menos aún que se pretendan incluir estas materias dentro de la discusión y búsqueda de consensos para una reforma tributaria estructural.
8) Por tal razón no debemos confundirnos y tener claro que en los consensos y acuerdos, muy necesarios para la reforma tributaria que el país requiere, que es un trabajo duro, en que el diálogo y sentido común no deben faltar para lograr un sistema armónico con estabilidad y seguridad jurídica, pues dicha reforma dice relación al cambio del sistema estructural y sus elementos básicos, diferenciándose total y absolutamente de todo lo relativo a los mecanismos y herramientas para el control y fiscalización y cumplimiento de la Ley tributaria pues ello es de acción inmediata, pues ya existen los consensos pues todos están contestes en la necesidad de hacer cumplir la Ley.
9) No se puede seguir pensando que es posible continuar haciendo cambios, reformas y/o modificando las tasas de impuestos, ajustando o subiendo las mismas, si en definitiva al no existir las herramientas de control y fiscalización, lo que se aumenta por un lado se pierde por otro debido a la carencia de esos medios de control efectivo que eviten dicha evasión y elusión de impuestos.
10) Respecto de lo señalado, estimamos que no podemos dejar de tener claridad conceptual. En efecto, se ha hecho costumbre de denominar bajo el concepto de reforma tributaria a meros cambios de tasas o procedimientos de aplicación de la Ley, lo que ha ocurrido en casi todas las últimas reformas, salvo la del año 2014 que sí era una reforma con cambios estructurales al sistema, la que desafortunadamente fue desnaturalizada en los acuerdos de la llamada “cocina”, por ello hoy es necesario para el logro de una “gran reforma” que nos rija los próximos 10 años, los consensos del caso. Lo anterior también implica el reconocer de una vez los errores conceptuales y jurídicos en que se ha incurrido, en cuanto a que en Chile una de las principales herramientas de control y fiscalización NO existe ya que no contamos con una Norma General Antielusiva conforme a su naturaleza jurídica, doctrina y principios que la rigen de acuerdo a los modelos de la OCDE, Derecho Comunitario Europeo o normas del Derecho Anglosajón y que, hasta la fecha, le sigamos llamando NGA y se pretenda entender como tal a un mero procedimiento judicial ante los Tribunales Tributarios y Aduaneros (con la misma estructura de un procedimiento de reclamación), a sabiendas que no corresponde ni se ajusta a esta institución, pues ella conforme a su naturaleza jurídica y técnica, es una Facultad de la Administración Tributaria del Estado y, como tal, sujeta a todos los principios, limitaciones, elementos y valores propios de toda Facultad de un ente fiscalizador de la administración, en especial, la sujeción al principio de legalidad.
11) Así, siendo la NGA la principal y más importante herramienta de fiscalización y control de la elusión fiscal de la administración tributaria, no sería posible ni conveniente que esta facultad aún no la tenga ni el SII ni la Aduana siendo el más importante y efectivo vehículo de fiscalización limitando de modo severo en esta materia el accionar y la función de control y fiscalización de los entes fiscalizadores.
12) En conclusión hoy debemos evitar el volver a equivocarnos y saber distinguir de modo preciso el separar con claridad qué es materia de urgencias y necesidad inmediata y que requiere su regulación y aplicación desde ya, y qué otras materias sí son necesarias de mayor revisión y estudio donde la búsqueda de los consensos requieran de un mayor tiempo de dialogo y análisis. En el primer caso señalado estamos ante normas y herramientas para el cumplimento de la ley tributaria y el oportuno y correcto pago de los impuestos(recaudación), lo que sigue un camino, precisamente, de inmediatez y urgencia por las necesidades de recursos que requiere el Estado y, por otro lado, están las materias propias relativas a una reforma estructural tributaria, respecto de su modelo, características y elementos esenciales del nuevo sistema tributario que nos debería regir por los próximos años, lo que si requerirá de los mas amplios consensos y el debido tiempo de estudio y análisis.
